May 1, 2006
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本來只是想寫個短評。
但不知不覺卻寫了七千多字，猶意有未盡。
文中還有許多論點未盡之處，很多點都可以另外為文，只好等有機會繼續發揮了。
這是我對公共政策評述的嘗試，也是我回台時感覺台灣最感缺乏的部分.......
從「全面開放中國人來台觀光」政策看台灣觀光政策問題的省思
楔子
近日，由於行政院宣布近日將大幅放寬中國人來台觀光的限制，引起多方面的討論與爭議。媒體與觀光業者在所謂「振興觀光產業」的理由下，似乎一面倒地認為開放觀光便有利觀光產業，甚至有利於台灣的整體經濟。而雖然媒體並未多所著墨的，但是卻是台灣許多人所擔憂的，驟然大幅度的放寬中國人來台觀光，不論是對交通、治安、國安，甚至是環境等問題，勢必將衝擊台灣目前的整體社會。尤其是，對照於這樣的開放宣布，卻沒有看到相關因應配套措施的規劃或宣布，更讓許多人對於這些可能產生的負面效益憂心忡忡。
在這種對於此一政策支持與反對者之間，真正的問題是什麼？有關這一項政策究竟是不是可行的檢驗標準是什麼？有沒有可以理性分析而凝聚共識做出抉擇的空間？基於公共政策的多樣與協調性，本該是可以透過多方權衡後而為選擇決定。然而，台灣貧乏而惡質的公共討論環境，總習慣先探詢對方立場，然後決定支持與否。實際上，這種以無關公共政策的本質，卻以政黨競爭（甚至是「鬥爭」）立場的思維邏輯不但尖銳了台灣內部的彼此政治對立，同時更陪葬了公共政策討論與分析的合理化與效率化。忽略了公共政策解析與研究的本質，執著於政治對立的選擇，所犧牲的更是公共政策所欲追求的目標：公共利益與福祉。
如何跳脫這樣的虛耗螺旋？或者，更進一步的說，在大家都宣稱為了「人民的利益」的口號下，如何窺見何人的論說與主張才是應該予以支持貫徹？吾人以為，最簡單也最基本的，即是回歸所討論的問題本質來思考，回歸公共議題的基本概念與討論，才能避免浪費口水，玩著各自以正義名分揮舞大旗互相攻訐的零和遊戲。
前言：問題的本質
究竟「放寬中國人來台觀光限制」是屬於什麼樣的公共政策問題？雖然看似簡單，但實際上欲簡潔的直接回答出來卻又不是非常的容易。我們可以從台灣媒體的側重略窺其端倪。這個字面上貌似觀光的議題實際上卻佔據著台灣媒體的政治版面，甚至是被放入了台灣問題中的一個特殊專項：「兩岸關係」之中。然而，這樣的分類有其問題，也突顯出對於這一議題報導的媒體對於這一問題的公共議題理解上有著本質性的重大落差與歧異。
誠然，開放的對象是與台灣處與敵對競爭的中國人，說其係「政治的」、「兩岸的」政策屬性原也無不可之處。然而，稍做深入的思考，我們就會發現，無論從執行層面，影響層面以及所引發的問題因應方面，它其實是更多的屬於觀光的、內政的等等屬於影響台灣內部效應的政策。如此，對於問題的理解、分析、評估、策略制訂，乃至執行就不得不以台灣內國利益的立場來加以思考。
也因此，從本質上來說，以下將主要從上述這些層面去解析這一議題。因為，也惟有這樣，才能檢證此一公共政策的合理性與必要性是否存在。無可否認，此一問題確實在台灣引起不同意見的對立與批評，產生政治性的效應。但是公共議題仍然必須以其本質為依歸，政治的好惡並不是政客決定的好標準，也不該是終極的標準。支持或反對，都必須鋪陳敘述具備合理與可供驗證的基礎論述，作為其最後選擇某項公共政策的基礎。這是責任政治與公民社會落實的不可或缺基礎。所謂「為反對而反對」的言論立場，只能被當作是一種最低下限的權利，卻不能被當作一種負責任的行為。
從而，吾人認為「放寬中國人來台觀光限制」本質上是觀光政策，而由於中國與台灣特殊的敵對狀況，以及人口間的高度不對稱性，以及該國人在各國觀光所衍生的種種問題，使得此一政策同時兼具了國安、治安、人口及移民、內政等各種相關問題。而整個的觀光政策決定，實際上對於環境又形成一種威脅。兩者往往有背反或互相排斥的緊張關係。體現在現行憲法增修條文的規定下，環境與經濟發展之間，必須兼籌並顧的這一項共識必須予以重視。如此，觀光產業的考量更不可忽視環境的維護，必須衡量對於環境的衝擊。
故此一政策牽涉多端，事涉國內社會、經濟、環境與整體競爭與生活環境。所謂兩岸關係的範疇，相較各項利益與考量，不過為一牽涉對象的偶合狀態。本質而言，反思一個觀光政策如何與內國眾多利益互相協調，找到它能存在與運作的位置，遠比單向片面的推動直觀卻忽略其他影響效應的口號式策略來得重要。
政策推動的成本：此一政策所衍生的諸多問題
如前所述，此一政策並非單向的、片面的只是增加遊客來源的簡單政策。事實上，反而是因為這個「遊客來源」的特殊性，引發了更多的問題。而這些問題，每一項所引發的社會成本都非常的巨大，因此不得不加以重視，並且必須思考相較於其預期利益，兩相權衡，是否值得？
以下略舉所可能引發的問題：
一、國安方面：敵對國家的交流所衍生的國家安全風險
中國對台灣的敵意與惡意，一直以來未有稍歇。其作為全世界唯一正式對台灣進行軍事威脅與國際封殺打壓的國家，其對台灣的滲透、布建與意圖破壞，已是世人皆知的常識。而歷數國內國安及情治機關歷年來對於中國意圖滲透的情勢調查，也都可以證明他們確實是持續並增強壓力之中。在尚屬管制的階段，他們都無所不用其極地利用各種可能的管道進行滲透，影響我國內國之公安。在可能不設限的政策執行將來，如何能遏止或減緩國安威脅的趨勢？我們從公布的政策上，完全無法解除這樣的疑慮，只有對台灣國安狀況的益加擔心。
二、治安問題：社會治安惡化的威脅
自兩岸接觸後，中國人涉及台灣犯罪事件的情勢就日益嚴重。從早期的單純偷渡與非法打工（相關問題之影響容後述）、賣淫，到逐漸生溫，開始廣泛的涉及各類重大的刑事犯罪事件。中國人對台灣治安問題的威脅已經是現實而亟待解決的課題。而近年來中國人逐漸轉變為涉及重大刑事犯罪例如殺人、搶劫等等行為更使台灣付出莫大的社會成本。而台灣與中國，囿於中國無意就合作打擊犯罪等實質事務進行談判，更讓此犯罪打擊之情勢與成效多所掣肘。在現時問題都無法解決，也沒有露出可能解決的曙光，更沒有對於中國人來台管道增加的管制配套措施的規劃，卻汲汲於迅速全面開放，伴隨而來的治安問題，將是台灣社會的隱憂。
三、偷渡與非法打工問題：難解的社會與勞工問題
自兩岸接觸以來，罪犯的偷渡以及中國人民偷渡來台打工的問題就一直存在。中國人民利用各種管道來台賣淫、非法打工的情形，逐年嚴重，甚至對於台灣賣淫行業的生態，產生了重大改變。而非法打工的情形，則不但衝擊台灣的勞雇市場，間接剝奪了台灣人的工作權益，甚至更引發了稽查困難所產生的犯罪黑數問題。其對於整體社會生活的威脅也從各種層面浮現。至於其中所衍生的勞工權益與職場災害問題，更因其難以查察而累積為社會共同負擔的成本與隱憂。在更進一步的擴大中國人來台管道的情形底下，此類情形只有更加嚴重。在欠缺有效管制與管理的手段下，這些問題都只會對台灣的社會構成更大的威脅。大家僅要看看自開放中國人來台旅遊後，其跳機、滯留情形之嚴重就可以窺見一斑。從而，在有管制措施底下，尚且問題嚴重，吾人無法明白的是，政策推動當局對於迄未能找出有效遏止辦法的同時，如何說服國人全面開放後此類問題會不會更加猖獗嚴重？
四、環境與旅遊品質惡化問題：排擠效應與環境負擔
此項政策之推動與支持者咸信，透過開放中國人觀光旅遊將有助於提振台灣的觀光產業。猶有甚者，甚至認為有助於台灣的整體經濟。但是這類人的推論實際上是過度的簡化甚至忽略此一政策所可能產生影響。誠然，增加的客源，對觀光業者會帶來商機。但是，他們忽略的是，觀光業者的大量侵入，實際上對於環境形成負擔。蓋不論是其對環境的干擾（特別是自然風景區的情形特別明顯），對社區生活的影響，交通路況的惡化，所製造垃圾的清運等等，都對環境產生直接的衝擊。
而中國觀光客的大量湧入，並伴隨著其對於所到地區文化、習慣認知的差距與不尊重，往往徒生更多的紛爭與衝突，從而惡化原本的旅遊品質。這可以從近年來中國觀光客在世界各地的行徑與造成的衝突可以略窺一二。
加以對於這種盲目追求數量的思維下，對於細緻與品質的提昇更沒有餘裕顧及。而中國觀光客所衍生的問題，一旦係肇因於其大量湧入後使問題益加嚴重後，惡化低落的品質，更可能使其他國家來台觀光的旅客認定品質惡化而失掉了魅力，從而降低來觀光的意願或甚至不願再來台灣觀光。失掉原有高品質、高消費能力的客源，賠上原有之形象，並錯失提昇具有國際競爭力旅遊品質之機會，這樣的得與失，孰輕孰重？如此，想要提振台灣的觀光產業？這恐怕既是一種鼓勵以鄰為壑的危險思想（將惡化環境之負擔外部化讓社會承受），也是一個得不償失的策略。而政策上也看不出對此有何因應。
五、小結
上述所有的問題，實際上都是此項政策執行後所必然產生的社會成本。這些被迫犧牲與投入更多的資源與利益，對比所可能獲得的利益，我們幾乎可以說是得不償失。而說這項政策可以對台灣的經濟有所裨益，更是一種空洞無稽的幻想。僅以一個簡單的試算做佐證：中國目前計畫開放每天一千人赴台觀光旅遊，以每人每日替台灣創造二百美元純利計（若扣除各項衍生成本，實際上當然會更低而不會更高），一日台灣可能獲利20萬美金，一年約可創造約七千萬餘美金收入。
試算簡表如下：
觀光利得（估計毛利）=1000（每天人次）*365天*US$200（每日每人可創造利益值）＝US$73,000,000
然而，上述的試算尚不計各項風險與成本，故實際利得應為：
觀光利得-（各項風險＋社會整體增加成本）＝實際觀光收益
因此，如果考量所產生的各項衍生風險與成本，兩相權衡，恐怕只是得不償失。實際上中國來台的費用據中國方面的報價，不過僅兩萬餘至四萬台幣左右，其經濟效應實在是令人懷疑。而實證上，對照中國逐步開放中國人赴港旅遊後，對於香港的旅遊人數與相關收入上，固然在數字上頗值一觀。然而對於香港環境與旅遊品質的因此丕變、影響，是否曾深入地去加以理解思索？而實際上，對於香港這幾年來的整體經濟情勢又是否有所助益？是否因此提昇整體經濟？從實證上都無法提供明顯而正面的支持論據。因此，在此項政策沒有明顯利益，卻又衍生不確定風險下，這樣的政策是否符合理性？是否符合台灣整體的利益？實在有待商榷！
觀光政策的本質：對於現行觀光政策的質疑與重新思索
現行觀光策略的思維：大量生產的趕集式觀光業
對於支持與推動此項政策的人，其所著眼者，即是認定這樣的開放中國人來台觀光的政策將可以擴大來台觀光的客源，從而促進了觀光產業的商機。姑且不論究竟這樣的開放對於台灣的觀光產業總量的提昇程度如何，支持者從未提出有利可信的數據。從根本來說，觀光產業面對國際競爭日益激烈的今日，其真正問題何在？面對吸引國外客源的同時，觀光產業的政策經營者以及觀光產業的經營者，是否曾真正本質的瞭解國外旅客來台觀光的誘因是什麼？如何才能讓外國人有意願來台觀光？或者，究竟要有怎樣的觀光業才能「賺錢」？
觀光產業，從經營者的角度來說，其最關心的乃在於經濟效應，亦即能否賺錢或賺多少錢？在分析本問題時，我們必須稍對台灣現行旅遊之環境稍做檢視。
事實上，台灣自經濟起飛後，就不時的提出發展或振興觀光產業的口號或計畫。然而，台灣的觀光業究竟該怎麼走？卻很成疑問！誠然，台灣的自然環境資源豐富，擁有天然的美景，足以發展優質的觀光業。而人文的薈萃與特殊的歷史經驗，也可以發展深度而富有魅力的觀光旅遊業。從客觀來說，確實在先天條件上，台灣有資格發展豐富而極具吸引力的觀光事業。而隨著經濟的發展，國民所得的提高，民眾對休閒旅遊益加重視。而對外交往的意願也隨著國際經貿場合日趨頻繁的發展，也增高了國人吸引外來遊客的意願。
但是，這樣的主客觀條件下，我們多年來的觀光旅遊事業究竟發展成什麼特色呢？我們看到的是對於觀光地點單次、短時程的一窩蜂式造訪，完全是基於一時性起的新鮮好奇，加以媒體的鼓吹下所興起的流行式拜訪。這樣的型態，宛若是趕集一般，遊客固然無視過量的人潮，同時湧入觀光地點走馬看花地來往，根本沒有辦法瞭解原本景點所能讓人獲得的感動；而當地的旅遊業者、商家也渾似清倉拍賣式的想要在短暫而密集的人群聚集下獲得迅速得到的暴利。殊不知，這樣的行徑，這樣的策略下，國人的旅遊環境，一直都徘徊在炒熱後再失去的循環，而對於原有環境資源只看到竭澤而漁的貪婪短線炒作心態，全無保存原有資源，永續發展的遠見與規劃。
而相較於台灣活絡與亮麗的對外工商經貿表現，我們的觀光業，在國際競爭場合上，始終無法與其他產業一般走入國際化的發展前矛。我們固然不如歷史悠久，發展良好的歐美日先進國家，實際上，我們甚至也不如我們許多的東南亞鄰國。我們欠缺天然資源嗎？我們欠缺足夠的動機嗎？我們欠缺資金嗎？當然都不是！可是眼前的現實是，我們的觀光產業就是遠不如人！我們的觀光產業實際上是與表現良好的國家相較，我們的觀光業欠缺競爭優勢！
我們由於欠缺競爭優勢，致使我們在與他國的觀光產業相比，我們的表現毫不出色。如果不能瞭解箇中的關竅，找出我們的問題，並謀求真正對問題的解決之道，則我們的觀光產業仍然將繼續深陷在無法進一步提昇的泥沼，也當然無法「發展」或「振興」真正的觀光產業。
對於數量迷思的商榷
面對我國觀光產業創造的產值不足這個問題，許多人很容易陷入所謂「數量的迷思」。亦即，由於其所營收之利益不盡理想，故而很容易得出，如果「人再多一些」，問題自然迎刃而解。
這個看似簡單當然的思維，實際上卻非常的膚淺危險。然而，卻是國內業者最習慣的思維。但，這個思維的盲點是，完全忽視了觀光旅遊的本質與特色。實際上，從事觀光旅遊的目的，對於現代人來說，正是意圖遠離塵囂與俗事的紛擾，想要得享一段寧靜或感動的時光。遊客的增多與飽和，所帶來的環境負擔與改變，往往將導致原有因觀光地點的靜謐幽雅，閒適安逸等吸引到此一遊的動因蕩然無存。因此，數量有時不但不是處方，反而是戕害其特色本質的元兇。
探索觀光產業的本質
從而，我們在思索與擘劃觀光產業時，我們必須理解與思考觀光產業的本質。事實上，觀光產業有著極其特殊的屬性。它固然是服務業，其實，它更重要的是我們的生活、文化、心靈的一個極致幽雅的體現。而它的分享與吸引人，也不是浮光掠影地、一次使用性的經營與提供。它實際上是要吸引渴求欣羨這一文化、環境以及心靈氣氛的人們，為它感動而停留、駐足甚至短期地予以居留。進香趕集式的行腳只是滿足短暫的好奇心，卻無法打動人心，獲得認同。
（觀光並非是無煙囪的「工業」）
因此，過往我們總形容觀光業為「無煙囪的工業」，其實大謬不然！稱工業者，意指大量製造，規格齊一，表現出集體的氣息。但是觀光業不然！到訪的遊客，各有各的理由，各有各的需求，唯一相類似的原因只是到此觀光的行腳能讓其感動，讓其放心駐足。而這樣的因由，決不是大量製造的思維能夠滿足的。規格齊一卻宛若無機質般的缺乏個性與魅力，這樣的「工業式」觀光也許能讓陌生者一時好奇，卻無法讓人流連忘返，進而時時造訪。對於觀光業的「工業式」理解與心態，其實正是台灣觀光產業失敗的根本原因。
（觀光的重新定位：觀光是文化的、心靈的以及總體生活機能的總檢驗）
對此，我們必須對於觀光產業有重新的認識與定位。
觀光產業，是文化的。台灣多樣多元的文化共存於此地，呈現出相異但卻又和諧的一面。既滿足了多樣的的衝擊，又感動於多元共存的和諧。
觀光產業也是心靈的，到台灣的每一地觀光，都能為到訪者的心靈提供豐盛的饗宴。無論是宗教的，民俗的，歷史的，文物的，乃至秀麗雄壯的自然景觀，都能讓人們的心靈被那深邃而美麗所打動。
觀光產業更是生活的體現，觀光產業所要提供的，是一種別於旅人平日繁忙的另一種安謐豐盈的不同生活體驗。其在休閒之餘，諦聽異於往昔但深感認同的另類生活。
因此，觀光產業實際上是文化產業，是心靈產業，更是總體生活機能的總檢驗。這檢驗了旅人的過往與嚮往，也檢驗了到觀光所在國能提供與追求的生活心智。
（觀光必須是與環境相容並顧的產業）
既然，觀光不是趕集，也並非僅止於嘗鮮，那麼，在思考與規劃時，便不是空中樓閣，不能憑空造作。觀光是植基於所在地的環境，是環境相容也相兼顧的共同產物。更直白的說，環境才是觀光資源的根本。一棟建築在腐臭垃圾堆積的流沙之上的富麗堂皇皇宮，並不能吸引人們的到訪，也不會讓人感動。思維發展觀光，便不能忽略環境，更不能無視環境。秀麗的山光水色，其吸引人之處，在於那飄渺超凡塵世的風韻。過多的造訪以及為了增加好奇者的方便所造作更多的人工物，即便華貴，也顯得俗豔而格格不入。更不用說所增加的環境負擔所戕害的損失，往往不具可回復性。台灣雖多好山好水，卻經不起粗暴與掠奪式的造訪。發展或振興觀光產業，理當兼顧二者。觀光的發展不能與環境相合， 反威脅或增高環境惡化的風險，其實都是得不償失而不該進行的開發。
（觀光資源不是少數業者的獨佔利益，觀光資源是國民總體的生活文化共有資產）
也因觀光的產業或資源，都是存立於我們珍貴的自然與人文環境而得發展。從而，所謂「觀光資源」，並不是少數從事這個行業者的私產或禁臠。觀光資源，是我們全體國民所共有共享的無價利益，並非少數人的獨佔特權。因此，不論發展與振興觀光產業，我們便必須思考，這樣的政策與利益追求，對於全體國民是否有利，而不能單方顧及相關產業者的片面利益。而短視近利的態度與處理手法，更是不可取而應極力避免的。一個國家的觀光產業猶如一國的門面，而其所彰顯的，即是該國國民總體生活文化的精緻體現。而這一切，仍必須值根於這片土地與社會。既然如此，考慮觀光問題，便不能不以整個國家全體國民的利益去衡量。只求治標而不治本的「振興」與「發展」，不但救不了某種產業，其所影響的，更可能因其副作用而使整體社會均遭到波及。執著片面而忽視整體影響，是公共政策或產業規劃上的大忌。不幸的是，觀光產業在此似乎又在犯同樣的錯誤。
結語
面對「全面開放中國人來台灣觀光旅遊」這一政策，吾人基本上是反對的。反對的理由，並不在於政治性的考量。實際上，正是因為事務性的理由，我們堅決反對此項政策。從該項政策來說，其所衍生的風險與負擔，遠遠超過其可能帶來的利益。而最嚴重的是，此項政策所欲解決的，是早因規劃與思慮欠週而耗損的產業。先前短視的態度與殺雞取卵式的過度開發，已經使台灣的觀光資源多處顯得奄奄一息而回復乏力。如今，不圖以遠見的擘劃，卻又重複以數量迷思的方式，短視地希冀再次服下數量迷思的處方。面對這附帶高風險負擔的「數量」解藥，如此選擇實無異引鴆止渴！
更值得批判的是，決策的粗糙與業者竭澤而漁的心態。觀光產業所涉及的不是那些觀光業者的私有物與特權。其所以之獲利的觀光資源，是國人所共珍共有的。對於這一產業與資源利用的規劃自不能以少數人的私利與私慾為滿足。對於這樣重要的資源，主事者本應以永續經營、維護環境資源與特色的角度，進行持久而品質性的提昇，以做為解決這一議題的思考方向。集約、無視環境發展、掠奪式的經營策略，不但不該鼓勵，甚至應該禁止。我國觀光業的根本問題，是在於質的提昇不足，無法形成讓人年年再度造訪終至流連忘返的高品質旅遊環境。政府的規劃者與業界本應對症下藥。然而，卻祭出所謂「開放中國人來台觀光」這劑牛頭不對馬嘴的處方。且不論對於此政策帶來的附加風險無所準備的輕忽，光是其思維方式與態度，就已經讓我們無法苟同這樣的政策抉擇，而不禁擲筆三嘆！
