September 7, 2005
legislator_wang
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公益勸募與公益彩券
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當公益只是口號 彩券還剩下什麼
——93年度直轄市及縣市政府公益彩券盈餘運用情形評析
94年1月21日，每週二、五開獎的小樂透走入歷史，
大樂透推出與玩法的不斷翻新，顯示台北富邦銀行與其技術團隊的經營能力，
每逢連續槓龜或頭獎加碼便湧現的購買人潮，充分反應台灣人民的致富盼望。
電視上的廣告不斷催眠人民買彩券可以『讓好事提早實現』，
從數字上來看，至93年11月底為止，樂透彩的確累積了將近750億的盈餘，
但是當我們深入探究高額的款項究竟流向何方？
二十五個地方政府3年來拿了350億的款項到底有沒有好好做事？
卻發現黑箱內糾結的謎團，在抽絲剝繭後更令人瞠目結舌！
……內政部宣稱今年度縣市政府沒有挪用中央補助款作為非社會福利用途的情形，但是官員們沒解釋清楚的是，縣市政府多的是以彩券盈餘替代公務預算的編列，甚至連中央對地方補助的社會福利經費也替代掉，這不叫挪用叫什麼？
……地方團體促請縣市政府建立監督管理機制，卻發現『不乖』的團體上不了管理委員會的委員名單，少數有幸上榜的團體，還要避免在不到二分之一的席次比例中淪為政策背書的工具！
……縣市議會關注彩券盈餘的流向本是好事，但在砲火猛烈的質詢中，卻做成議員須佔一定席次的荒謬決議，不但公然違反地方制度法的相關規定，欲在龐大資源中分一杯羹的居心也招然若揭！
民眾關切屢創新高的頭獎彩金獎落誰家，
中央或地方政府卻只看到彩券盈餘分配款項所能帶來的財政調度效果，
一邊為中央解決了敬老福利生活津貼擴大發放的財源問題，
一邊讓喊窮成為習慣的地方政府，可以堂而皇之地，將應由自籌款中編列的社福經費挪作他用。
而我們的社會福利水準呢？卻是一點進步也沒有！
公益彩券的發行究竟幫助了台灣社會什麼？是每一位民眾關切，特別是福利服務需求者急於知道，卻在各種美麗謊言及空言的掩飾下，得不到真實的答案！
壹、地方政府彩券盈餘運用與管理之通病
一、使用複雜的財務操作方式，藉以模糊焦點、逃避監督
與92年度實地考核情形相較，二十五縣市政府普遍發展出更精巧的操作方式，逃避外界的監督。包括以換湯不換藥的方式，將同樣內容的用途由其他政事別改列入社會福利支出，達到將違反「公益彩券發行條例」第6條規定之用途合法化的效果。以及在預算書上編列一個完全不符合特種基金要件，但名稱為「基金」的施政計畫，對外宣稱已應主管機關要求，將相關款項改以基金方式管理……這些操作手法背後的目的，不外乎藉此緩和民間團體監督的壓力，並且企圖在預先公布評分標準的社會福利施政績效考核中獲取高分。以下我們便一一解析這些操作的手法，並揭露其背後荒謬的運用內容：
（1）『以假亂真』型：難以分類的管理方式
在官方版的「93年度社會福利施政績效考核報告」中，彩券盈餘的管理方式分為基金管理、基金管理有瑕疵、收支併列、收支併列有瑕疵等四種。「基金管理」與「收支併列」兩個詞彙，是在相關法令中有明確定義的專有名詞，但是「基金管理有瑕疵」、「收支併列有瑕疵」二者，卻是意味著和原來名詞有點像但卻又不太像的怪異方式。
採取基金管理者如台北市，其基本要件為成立特種基金、編列附屬單位預算，並設置專戶儲存。但是被分類為基金管理有瑕疵的台北縣，雖也設置了專戶，卻是編列單位預算，每期獲配款項係先進專戶，待實際支用前再轉縣庫支出。和台北縣作法相同的包括高雄市、台中市，與其說是基金管理，實際上只是設置了專戶的收支併列方式。考核時社會福利經費組的成員甚至開玩笑地稱之為『假基金』！雖然相關法律未明確規定特種基金須編列附屬單位預算，但是浸淫地方財政領域甚久的財政局官員，怎會不熟悉一個正常的「基金」應包含哪些要件。台北縣等地方政府採取如此不合常理的操作方式，目的顯然意在擴大總預算規模。
（2）『五鬼搬運』型：同一筆錢不斷轉來轉去
採取收支併列的縣市政府中，有些是將編列在單位預算中的彩券盈餘歲入項目，以在社會福利支出中編列補助的方式（在單位預算中編列歲出），再轉到特種基金（附屬單位預算）去支出。新竹縣政府的彩券盈餘獲配款項，就是這樣先進縣庫，再轉社會福利基金，既可擴大總預算規模，掩蓋單位預算中自有財源挹注比例連年下降的事實，亦可享受特種基金超支併決算之方便性，如此手法堪稱一絕！
同樣採用先進普通基金（單位預算）、再轉特種基金（附屬單位預算）的還有苗栗縣政府。但苗栗縣更引人非議的是，在93年度預算歲入項目竟編列了一筆1億元的『社會福利基金剩餘還編』，形同將未支用完的彩券盈餘納入縣庫統收統支！年度開始前便能預估年底彩券盈餘剩餘金額大於1億元的功力，也實在令人佩服！
（3）『魚目混珠』型：藉由改變政事別，包裹不合法的支出項目
台北縣政府92年於「地方教育發展基金」項下，編列了多筆彩券盈餘支應的支出，包括國中校車司機人事費，因此在考核時遭到扣分。93年度改為在社會局預算中編列一個名為『基金』的計畫項目，將與去年度同樣內容的教育支出編列於此，達到用途合法化的目的。
新竹市設置特種基金管理，但其內容包括多筆92年度已見編列的教育支出，以形式上改為社會局補助教育局方式，逃避考核時的扣分。
（4）『居心剖測』型：浮編或短編公益彩券盈餘歲入
高雄市政府連續數年浮編歲入數字。92年編列15億，為91實際獲配之174％；93年則編列10億，為92實際獲配之138％。數字差異如此之大，不知是否因為高雄市過去也有過發行彩券的經驗，對彩券所帶來的盈餘收入太有信心？
有短編情形的則包括台北縣、基隆市、台中縣、南投縣、台南市、屏東縣、花蓮縣、澎湖縣，以上縣市93年度歲入預估數，皆不足92年度實際獲配之70％，明顯短估。
（5）『坐擁金山』型：消極執行，積存大量未支用盈餘
未支用金額排名第一的台北縣，至93年9月底止剩餘25億元，為該縣整體社會福利支出3個月之規模，對於強調因財政困窘而無法全數開辦法定福利項目的社會局而言，明明有資源卻不善加利用顯得極不合理，推測是為便利財政調度才做此處理。
排名第二的台北市在同一時間點專戶滾存金額將近20億，大於全年度編列之基金歲出13億元，實地考核時承辦人員答詢理由為以備不時之需。排名第三的台中縣專戶剩餘金額超過13億，此金額為全年度以彩券盈餘支應項目合計的2倍有餘，亦因此遭到審計單位糾正。
（6）『巧取豪奪』型：年底時將剩餘款撥入縣庫充公，或未全數轉為下年度收入
與上類三個帳面上還掛著龐大數字的縣市相較，嘉義縣政府92年底剩餘1167萬，卻未辦理保留，93年度預算歲入估計亦未見編列歸還，連帳面美化都懶得處理，直接充公撥入縣庫，彩券盈餘對嘉義縣的財政平衡還真是厥功甚偉啊！
隔鄰的嘉義市政府一樣高招！92年底剩餘近2億6000萬的未支用款項，分兩筆金額轉入暫收款，待93年度成立基金時轉入專戶儲存，但最後仍有7000多萬留存市庫周轉，不知何時才要歸還？
位於後山的花蓮縣政府操作方式也如出一轍！92年底剩餘3億6467萬元，僅2億6644萬轉入暫收款，這其中短差的1億多元，實地考核前已遭審計單位糾正，但遲至考核當天，連財政局主管親自拿著帳本來都找不到！
（7）『濫竽充數』型：未善加規劃用途，僅沖銷已支出科目
最後特別值得一提的是台南市政府，自92年第1季至93年第3季為止，每份季報表之剩餘數皆為０，連個位數都毫無出入的完美財務平衡令人嘆為觀止！若說不是拿來作帳沖銷已支出之科目，有誰相信？
二、以彩券盈餘替代公務預算編列，甚至包含一般性補助款設算之項目
二十五縣市政府在社會福利支出方面，普遍出現以公益彩券盈餘替代自有財源之編列，甚至也替代了一般性補助款社會福利補助經費設算的項目！縣市政府過度依賴彩券盈餘，當有朝一日彩券銷售量下滑，各縣市獲配盈餘頓減，行政單位勢必採取中斷或緊縮法定福利項目的方式因應，此舉將嚴重影響民眾權益。
（1）以彩券盈餘替代公務預算編列，使社福支出中的自籌款比例持續下降
單以身心障礙三項補助之經費來源為例，21個縣市政府便有14個出現部分或全部三項的自籌款掛０的情形，但彩券盈餘支應金額卻較去年成長，明顯是以彩券盈餘替代自籌款編列。
台北市政府93年度於公益彩券盈餘分配基金中，編列994萬的人事費，進用4名全職、19名鐘點人力。雖符合該府自治條例第6點：「……本基金運作所需之行政管理、事務設備及人事等相關費用，不得超過上一年度公益彩券盈餘分配款百分之三。」之規定，但台北市每月獲配金額向來為其他縣市數倍之多，財政狀況也遠較其他縣市更佳，如此高額支出並不合理，應循正常管道以公務預算支應！且承辦人員亦於考核答詢時表示全社會局僅有2名全職人力處理公益彩券相關業務，其餘以彩券盈餘聘僱者，實際上都在處理各科室原有的業務範圍！這也稱的上合理的運用嗎？
（2）替代一般性補助款中的社會福利補助經費，形同挪用中央補助
新竹市政府身心障礙三項津貼共1.5億元，全數以公益彩券盈餘支應，未編列一毛錢自籌款，以社會福利補助經費的設算公式來推估，身心障礙三項補助所佔權重為45％，該府93年度獲配社會福利補助經費約2億1857萬，形同挪用設算款項將近9836萬。
93年度南投縣政府身心障礙者輔助器具補助編列歲出2330萬，身心障礙者教養補助編列9800萬，以上兩科目全數由彩券盈餘買單，不僅抽掉自籌款，亦如同新竹市挪用了社會福利補助經費。
三、將彩券盈餘用於明顯違法之項目
依據「公益彩券發行條例」第六條規定：「……發行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備、社會福利及慈善等公益活動之用。」前兩者為中央政府職權，補助予地方政府之款項則指定為「社會福利及慈善等公益活動之用」。若地方政府運用項目的政事別不屬於社會福利支出，即為違法使用。
地方政府將彩券盈餘用於不符合「社會福利」定義之項目，最常見的是發生在教育支出，93年度包括桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、雲林縣、澎湖縣，皆有部分以彩券盈餘支應的科目編列在「地方教育發展基金」項下，用途違法。
較特殊者為連江縣政府，以彩券盈餘支應離島空運與船運航線虧損共計3600萬元，所佔比例高達整體彩券盈餘歲出之39％。尤其此兩筆款項皆為補助業者而非一般民眾，更難以和社會福利支出扯上關係！
四、監督機制名實不符，難昭公信
地方政府是否自行設立監督管理機制，是近兩年社福考核著重的項目。但仍有勇氣可嘉，不懼遭到連續扣分的台南縣、屏東縣、連江縣政府，迄今仍拒絕設置彩券盈餘運用相關監督機制，既未籌組管理委員會，亦未訂定相關行政辦法作為運用依據，完全由行政部門獨斷決定彩券盈餘之運用，形同一筆豐厚的私房錢！
其餘縣市或有設立管理委員會，或訂定管理運用辦法送財政部備查，但因制度設計不良，仍出現許多名實不符、監督效力低落的現象，相當可惜。
（1）管理委員會的監督效力難以落實
新竹市政府考核時表示民間團體意見太多，無必要設置管理委員會增加公婆數量，以免徒增行政困擾。
澎湖縣、金門縣政府成立之管理委員會僅有府內單位參與，全無民間團體或學者的席次代表，形同縣府內部之預算分配會議。澎湖縣更於自治條例中明訂一年僅開會一次，追加減預算次數都不只如此了，一年只運作一次的委員會如何能發揮功效？
台北縣、新竹縣、花蓮縣、台東縣政府的公益彩券盈餘運用管理委員會，則是民間席次不足二分之一，在委員名單全由縣府決定的情況下，顯然點綴性遠大於實質效果。
更有縣市長欲將非法定津貼加碼，要求管理委員會照辦的情形。93年4月台中市議會要求重陽敬老金加發600元，指定由公益彩券盈餘支應，管理委員會認為此筆支出不應由彩券盈餘買單，會議中決議不通過該項用途，市長竟下令社會局再行開會推翻前次決議。「台中市公益彩券盈餘分配基金收支保管及運用辦法」第9條明訂之「……本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議。」對比之下形同虛文！市長一人的政治支票，管理委員會難道毫無討論空間？
縣市長若對監督機制的獨立性如此不尊重，管理委員會將形同虛設，高民調支持率的民選首長如此擺弄負有監督責任的委員會成員，也徒令外界訕笑。
（2）管理運用辦法內容空洞、徒具形式
至於地方政府自行訂定的管理運用辦法，93年度有4個縣市未訂定，另外6個縣市簽辦中或預計於次年度實施。其餘已訂定者內容差異不大，對於用途皆定的相當廣泛，幾乎涵蓋社政、民政所有業務範圍，過度空泛而難以成為運用依據。
考核時已有草案簽辦中的縣市，通常會被認定為較有改善意願。但也有如連江縣政府一般無法掌握進度者，92年考核時表示管理運用辦法已完成草案，刻正簽辦中，93年考核承辦人員答覆仍然在簽辦，公文旅行需要費時1年之久，難道是回本島轉了一圈嗎？
（3）經費補助辦法多未明訂，行政部門自由心證決定補助與否
至93年度為止，僅有苗栗縣（苗栗縣九十三年度公益彩券盈餘補助作業要點）、台中縣（台中縣公益彩券盈餘經費補助作業要點、台中縣公益彩券盈餘經費補助充實設施設備計畫）、南投縣（南投縣公益彩券盈餘分配基金補助作業要點）訂定相關補助辦法，公開受理民間團體的方案申請，並且將申請程序與審核標準明確化，改善過去行政部門獨斷決定資源分配的現象。
然而其餘二十二個地方政府，包含首善之區、93年度獲配數字超過16億元的台北市，雖然社會局早已不再於公務預算中編列補助民間團體方案的款項，全數改為以彩券盈餘款項支應，但是相關審核標準一直未明確化，歷經兩年實地考核的追問仍然沒有下文。
（4）年度說明會無法成為地方政府與民間團體對話的空間
由財政部公益彩券監理委員會訂定之「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用應行注意事項」，規定二十五縣市政府每年度須舉辦對地方團體之彩券盈餘運用情形說明會。93年度竟有16個縣市將此規定置之不理！
地方團體更反應，在此場合裡只能聽取說明而缺乏討論與建議的空間。且縣市政府舉辦時常將各領域團體分開邀請，造成無法得知各領域相對差異的情況，亦不符合規定中提高資料公開程度的原意。
（5）網站公布資料內容數字多所謬誤，且與送財政部審核版本不一致
二十五縣市政府依「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用應行注意事項」規定，自行上網公布之季報表內容數字多所謬誤，且登出前未經主管機關審核，常與報財政部之季報表有所出入。
另外縣市政府常未設置專區儲存資料，讓外界搜尋不易，或者僅公布最新一季報表，無法進行年度比較，也是需要改進之處。
（6）季報表無修改日期與次數限制
92年度許多在彩券盈餘運用上出問題的地方政府，共同特色就是季報表更改次數出奇地高，例如南投縣政府自91年第1季至92年第2季共6份報表就更改了10次之多！93年度甚至有縣市在實地考核前，抽回多份前一年度報表者，亦非正常現象！
貳、政策建議
自88年立法至今，「公益彩券發行條例」與盈餘運用相關的條文，僅有第6條的部分內容，於法律層面明顯規範不足。而條例中授權主管機關訂定的「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」，卻製造出一個自廢武功的監理委員會，在92年8月通過辦法的修正內容之前，甚至一度對外否認其職責包括監督地方政府受配款項的運用情形，而自我限縮在審核每月的盈餘撥付數字。
監理委員會之所以至今仍功能不彰，最主要的原因是僅由中央與地方政府的代表組成，無一席來自民間團體或學術界的代表，形同『球員兼裁判』。二十五個直轄市與縣市的財政局長，自然不可能在這個都是自己人的會議之中，通過什麼加強對本身監督的措施！
有鑑於此，去年開始民間團體組成的「彩券盈餘監督聯盟」，便提出具體的修法方向，並且強調修法工作的急迫性。但行政院向第五屆立法院所提出之版本，卻充滿地方政府運作的痕跡，例如該草案中規定縣市政府只要在設置基金與成立監督管理委員會兩者之中擇一即可，本文前一章節便描述過目前管理委員會名實不符的嚴重情形，此種設計根本難以達到有效監督。
另一方面，地方政府在彩券盈餘的運用上，唯一受到考核的時機，便是每年年中例行的社會福利施政績效考核。但近年來內政部屈從地方政府壓力，在相關立場上不斷退縮，不但事先公布評分標準，令地方政府得以因應該標準預作表面文章，亦將成績由公布排名改為以等第呈現，導致監督效果連年下降。
一、主管機關應即刻更正不合理的行政措施
財政部應即刻修正過去沿用至今，種種不合理的行政措施，勿持續為地方政府的操作伎倆大開方便之門。內政部亦不可逃避作為社會福利主管機關之責任，應在「公益彩券發行條例」完成相關修正前，對合理運用範圍提出明確定義，並研擬如何使社福考核的成績更具鑑別度，加強此一制度對地方政府的監督壓力，與可能帶來之施政導引效果。
（1） 財政部應訂定各縣市所填季報表每季的修改期限，且每份報表之修改以一次為限，以杜絕目前在實地考核進行前大規模抽換前年度報表的情形。
（2） 縣市政府公布於網站之季報表應與財政部審核結果一致，登載不實或消極不予更正者應受處分，以防故意登載不正確之資訊誤導外界視聽。
（3） 各縣市公布於網站之彩券盈餘運用情形，應包含預算書相關頁面、經費補助明細、各季執行情形等重要相關資料。
（4） 修改「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」，強制要求各縣市政府訂定彩券盈餘管理運用辦法，及設置包含學者專家、社會福利團體代表在內的監督管理組織，改變目前監督效能不彰、形同虛設的窘境。
（5） 縣市政府運用彩券盈餘補助民間團體，應訂定相關辦法，將補助標準與申請流程明確化，並設置評估機制以衡量執行成效，而非由行政部門獨斷決定每年度彩券盈餘用途。
二、修法加強「公益彩券發行條例」對於盈餘運用之相關規定
本節前段提及目前衍生出的種種彩券盈餘運用亂象，皆與當初匆促立法的環境下，對於盈餘運用監督的規範不足所導致。因此，修法的工作已刻不容緩！如果縣市政府無法有效自律，那麼就透過法律的規範，使主政者在濫開選舉支票、財源調度左支右絀時仍有所顧忌。我們主張的修法重點如下：
（1） 明確定義「社會福利」之範圍，以規範彩券盈餘用途。
地方政府不得將彩券盈餘充抵依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費，亦不得用以支應津貼之發放或其他非社會福利之經費。前項盈餘補助比例及分配方式由主管機關擬定，報請行政院核定。社會福利之範圍定義，由中央社會福利主管機關定之。
（2） 強化「公益彩券監理委員會」對盈餘運用之監督功能，並增設學者專家、社福團體代表之席次。
為監理盈餘分配及運用事宜，主管機關應設公益彩券監理委員會，由中央政府、地方政府、相關學者專家及社會福利團體代表各四分之一組成之；其組成及盈餘運用之監理辦法，由主管機關會同社會福利主管機關擬定，報請行政院核定。
（3） 各縣市政府皆須以基金方式管理獲配盈餘款項，並受議會監督。監理委員會對於違反規定又遲不改善的縣市應有處罰的手段。
各地方政府應將其盈餘補助款成立基金管理運用，並制訂自治條例規範盈餘運用原則；違反規定者，主管機關得提經公益彩券監理委員會審議通過後，通知發行機構暫停撥付其盈餘補助款項。
參、結語
當我們於93年8月完成二十五縣市的實地考核之後，共同的感言是——『道高一尺、魔高一丈』！
儘管某些立即可見的面向，的確是有明顯的改變。例如92年度採取統收統支、完全無法交代盈餘流向的基隆市、新竹縣、南投縣、台東縣，在外界龐大的監督聲浪中，93年度預算編列時即改為以收支並列或基金方式管理，至少從此在預算書上看得出彩券盈餘的用途。
然而令人灰心的是，多數累積了三年受考核經驗的直轄市與縣市政府，竟然不思正辦，針對彩券盈餘運用內容的合理性、相關資訊的公開程度予以改善，反而發展出各種複雜的操作手法，企圖掩蓋真相，讓已經在出發前事先閱讀了二十五縣市所有預算書頁面的我們，在龐大的資料量中不斷來回比對，倍感吃力。
這種諜對諜的局面如果是地方政府面對民間監督的一貫態度，那麼整體社會福利水準的倒退也將是必然的結果。但我們心中都明白的是，帳面上再怎麼漂亮的處理，到頭來都掩蓋不了實際運用成效的低落！廣告公關再高明的包裝，都只能為賭博行為的正當性催眠！而這個以『公益』為名發行的彩券，也將繼續它永遠名不符實、引人訕笑的命運！
——93年度直轄市及縣市政府公益彩券盈餘運用情形評析
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……內政部宣稱今年度縣市政府沒有挪用中央補助款作為非社會福利用途的情形，但是官員們沒解釋清楚的是，縣市政府多的是以彩券盈餘替代公務預算的編列，甚至連中央對地方補助的社會福利經費也替代掉，這不叫挪用叫什麼？
……地方團體促請縣市政府建立監督管理機制，卻發現『不乖』的團體上不了管理委員會的委員名單，少數有幸上榜的團體，還要避免在不到二分之一的席次比例中淪為政策背書的工具！
……縣市議會關注彩券盈餘的流向本是好事，但在砲火猛烈的質詢中，卻做成議員須佔一定席次的荒謬決議，不但公然違反地方制度法的相關規定，欲在龐大資源中分一杯羹的居心也招然若揭！
民眾關切屢創新高的頭獎彩金獎落誰家，
中央或地方政府卻只看到彩券盈餘分配款項所能帶來的財政調度效果，
一邊為中央解決了敬老福利生活津貼擴大發放的財源問題，
一邊讓喊窮成為習慣的地方政府，可以堂而皇之地，將應由自籌款中編列的社福經費挪作他用。
而我們的社會福利水準呢？卻是一點進步也沒有！
公益彩券的發行究竟幫助了台灣社會什麼？是每一位民眾關切，特別是福利服務需求者急於知道，卻在各種美麗謊言及空言的掩飾下，得不到真實的答案！
壹、地方政府彩券盈餘運用與管理之通病
一、使用複雜的財務操作方式，藉以模糊焦點、逃避監督
與92年度實地考核情形相較，二十五縣市政府普遍發展出更精巧的操作方式，逃避外界的監督。包括以換湯不換藥的方式，將同樣內容的用途由其他政事別改列入社會福利支出，達到將違反「公益彩券發行條例」第6條規定之用途合法化的效果。以及在預算書上編列一個完全不符合特種基金要件，但名稱為「基金」的施政計畫，對外宣稱已應主管機關要求，將相關款項改以基金方式管理……這些操作手法背後的目的，不外乎藉此緩和民間團體監督的壓力，並且企圖在預先公布評分標準的社會福利施政績效考核中獲取高分。以下我們便一一解析這些操作的手法，並揭露其背後荒謬的運用內容：
（1）『以假亂真』型：難以分類的管理方式
在官方版的「93年度社會福利施政績效考核報告」中，彩券盈餘的管理方式分為基金管理、基金管理有瑕疵、收支併列、收支併列有瑕疵等四種。「基金管理」與「收支併列」兩個詞彙，是在相關法令中有明確定義的專有名詞，但是「基金管理有瑕疵」、「收支併列有瑕疵」二者，卻是意味著和原來名詞有點像但卻又不太像的怪異方式。
採取基金管理者如台北市，其基本要件為成立特種基金、編列附屬單位預算，並設置專戶儲存。但是被分類為基金管理有瑕疵的台北縣，雖也設置了專戶，卻是編列單位預算，每期獲配款項係先進專戶，待實際支用前再轉縣庫支出。和台北縣作法相同的包括高雄市、台中市，與其說是基金管理，實際上只是設置了專戶的收支併列方式。考核時社會福利經費組的成員甚至開玩笑地稱之為『假基金』！雖然相關法律未明確規定特種基金須編列附屬單位預算，但是浸淫地方財政領域甚久的財政局官員，怎會不熟悉一個正常的「基金」應包含哪些要件。台北縣等地方政府採取如此不合常理的操作方式，目的顯然意在擴大總預算規模。
（2）『五鬼搬運』型：同一筆錢不斷轉來轉去
採取收支併列的縣市政府中，有些是將編列在單位預算中的彩券盈餘歲入項目，以在社會福利支出中編列補助的方式（在單位預算中編列歲出），再轉到特種基金（附屬單位預算）去支出。新竹縣政府的彩券盈餘獲配款項，就是這樣先進縣庫，再轉社會福利基金，既可擴大總預算規模，掩蓋單位預算中自有財源挹注比例連年下降的事實，亦可享受特種基金超支併決算之方便性，如此手法堪稱一絕！
同樣採用先進普通基金（單位預算）、再轉特種基金（附屬單位預算）的還有苗栗縣政府。但苗栗縣更引人非議的是，在93年度預算歲入項目竟編列了一筆1億元的『社會福利基金剩餘還編』，形同將未支用完的彩券盈餘納入縣庫統收統支！年度開始前便能預估年底彩券盈餘剩餘金額大於1億元的功力，也實在令人佩服！
（3）『魚目混珠』型：藉由改變政事別，包裹不合法的支出項目
台北縣政府92年於「地方教育發展基金」項下，編列了多筆彩券盈餘支應的支出，包括國中校車司機人事費，因此在考核時遭到扣分。93年度改為在社會局預算中編列一個名為『基金』的計畫項目，將與去年度同樣內容的教育支出編列於此，達到用途合法化的目的。
新竹市設置特種基金管理，但其內容包括多筆92年度已見編列的教育支出，以形式上改為社會局補助教育局方式，逃避考核時的扣分。
（4）『居心剖測』型：浮編或短編公益彩券盈餘歲入
高雄市政府連續數年浮編歲入數字。92年編列15億，為91實際獲配之174％；93年則編列10億，為92實際獲配之138％。數字差異如此之大，不知是否因為高雄市過去也有過發行彩券的經驗，對彩券所帶來的盈餘收入太有信心？
有短編情形的則包括台北縣、基隆市、台中縣、南投縣、台南市、屏東縣、花蓮縣、澎湖縣，以上縣市93年度歲入預估數，皆不足92年度實際獲配之70％，明顯短估。
（5）『坐擁金山』型：消極執行，積存大量未支用盈餘
未支用金額排名第一的台北縣，至93年9月底止剩餘25億元，為該縣整體社會福利支出3個月之規模，對於強調因財政困窘而無法全數開辦法定福利項目的社會局而言，明明有資源卻不善加利用顯得極不合理，推測是為便利財政調度才做此處理。
排名第二的台北市在同一時間點專戶滾存金額將近20億，大於全年度編列之基金歲出13億元，實地考核時承辦人員答詢理由為以備不時之需。排名第三的台中縣專戶剩餘金額超過13億，此金額為全年度以彩券盈餘支應項目合計的2倍有餘，亦因此遭到審計單位糾正。
（6）『巧取豪奪』型：年底時將剩餘款撥入縣庫充公，或未全數轉為下年度收入
與上類三個帳面上還掛著龐大數字的縣市相較，嘉義縣政府92年底剩餘1167萬，卻未辦理保留，93年度預算歲入估計亦未見編列歸還，連帳面美化都懶得處理，直接充公撥入縣庫，彩券盈餘對嘉義縣的財政平衡還真是厥功甚偉啊！
隔鄰的嘉義市政府一樣高招！92年底剩餘近2億6000萬的未支用款項，分兩筆金額轉入暫收款，待93年度成立基金時轉入專戶儲存，但最後仍有7000多萬留存市庫周轉，不知何時才要歸還？
位於後山的花蓮縣政府操作方式也如出一轍！92年底剩餘3億6467萬元，僅2億6644萬轉入暫收款，這其中短差的1億多元，實地考核前已遭審計單位糾正，但遲至考核當天，連財政局主管親自拿著帳本來都找不到！
（7）『濫竽充數』型：未善加規劃用途，僅沖銷已支出科目
最後特別值得一提的是台南市政府，自92年第1季至93年第3季為止，每份季報表之剩餘數皆為０，連個位數都毫無出入的完美財務平衡令人嘆為觀止！若說不是拿來作帳沖銷已支出之科目，有誰相信？
二、以彩券盈餘替代公務預算編列，甚至包含一般性補助款設算之項目
二十五縣市政府在社會福利支出方面，普遍出現以公益彩券盈餘替代自有財源之編列，甚至也替代了一般性補助款社會福利補助經費設算的項目！縣市政府過度依賴彩券盈餘，當有朝一日彩券銷售量下滑，各縣市獲配盈餘頓減，行政單位勢必採取中斷或緊縮法定福利項目的方式因應，此舉將嚴重影響民眾權益。
（1）以彩券盈餘替代公務預算編列，使社福支出中的自籌款比例持續下降
單以身心障礙三項補助之經費來源為例，21個縣市政府便有14個出現部分或全部三項的自籌款掛０的情形，但彩券盈餘支應金額卻較去年成長，明顯是以彩券盈餘替代自籌款編列。
台北市政府93年度於公益彩券盈餘分配基金中，編列994萬的人事費，進用4名全職、19名鐘點人力。雖符合該府自治條例第6點：「……本基金運作所需之行政管理、事務設備及人事等相關費用，不得超過上一年度公益彩券盈餘分配款百分之三。」之規定，但台北市每月獲配金額向來為其他縣市數倍之多，財政狀況也遠較其他縣市更佳，如此高額支出並不合理，應循正常管道以公務預算支應！且承辦人員亦於考核答詢時表示全社會局僅有2名全職人力處理公益彩券相關業務，其餘以彩券盈餘聘僱者，實際上都在處理各科室原有的業務範圍！這也稱的上合理的運用嗎？
（2）替代一般性補助款中的社會福利補助經費，形同挪用中央補助
新竹市政府身心障礙三項津貼共1.5億元，全數以公益彩券盈餘支應，未編列一毛錢自籌款，以社會福利補助經費的設算公式來推估，身心障礙三項補助所佔權重為45％，該府93年度獲配社會福利補助經費約2億1857萬，形同挪用設算款項將近9836萬。
93年度南投縣政府身心障礙者輔助器具補助編列歲出2330萬，身心障礙者教養補助編列9800萬，以上兩科目全數由彩券盈餘買單，不僅抽掉自籌款，亦如同新竹市挪用了社會福利補助經費。
三、將彩券盈餘用於明顯違法之項目
依據「公益彩券發行條例」第六條規定：「……發行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備、社會福利及慈善等公益活動之用。」前兩者為中央政府職權，補助予地方政府之款項則指定為「社會福利及慈善等公益活動之用」。若地方政府運用項目的政事別不屬於社會福利支出，即為違法使用。
地方政府將彩券盈餘用於不符合「社會福利」定義之項目，最常見的是發生在教育支出，93年度包括桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、雲林縣、澎湖縣，皆有部分以彩券盈餘支應的科目編列在「地方教育發展基金」項下，用途違法。
較特殊者為連江縣政府，以彩券盈餘支應離島空運與船運航線虧損共計3600萬元，所佔比例高達整體彩券盈餘歲出之39％。尤其此兩筆款項皆為補助業者而非一般民眾，更難以和社會福利支出扯上關係！
四、監督機制名實不符，難昭公信
地方政府是否自行設立監督管理機制，是近兩年社福考核著重的項目。但仍有勇氣可嘉，不懼遭到連續扣分的台南縣、屏東縣、連江縣政府，迄今仍拒絕設置彩券盈餘運用相關監督機制，既未籌組管理委員會，亦未訂定相關行政辦法作為運用依據，完全由行政部門獨斷決定彩券盈餘之運用，形同一筆豐厚的私房錢！
其餘縣市或有設立管理委員會，或訂定管理運用辦法送財政部備查，但因制度設計不良，仍出現許多名實不符、監督效力低落的現象，相當可惜。
（1）管理委員會的監督效力難以落實
新竹市政府考核時表示民間團體意見太多，無必要設置管理委員會增加公婆數量，以免徒增行政困擾。
澎湖縣、金門縣政府成立之管理委員會僅有府內單位參與，全無民間團體或學者的席次代表，形同縣府內部之預算分配會議。澎湖縣更於自治條例中明訂一年僅開會一次，追加減預算次數都不只如此了，一年只運作一次的委員會如何能發揮功效？
台北縣、新竹縣、花蓮縣、台東縣政府的公益彩券盈餘運用管理委員會，則是民間席次不足二分之一，在委員名單全由縣府決定的情況下，顯然點綴性遠大於實質效果。
更有縣市長欲將非法定津貼加碼，要求管理委員會照辦的情形。93年4月台中市議會要求重陽敬老金加發600元，指定由公益彩券盈餘支應，管理委員會認為此筆支出不應由彩券盈餘買單，會議中決議不通過該項用途，市長竟下令社會局再行開會推翻前次決議。「台中市公益彩券盈餘分配基金收支保管及運用辦法」第9條明訂之「……本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議。」對比之下形同虛文！市長一人的政治支票，管理委員會難道毫無討論空間？
縣市長若對監督機制的獨立性如此不尊重，管理委員會將形同虛設，高民調支持率的民選首長如此擺弄負有監督責任的委員會成員，也徒令外界訕笑。
（2）管理運用辦法內容空洞、徒具形式
至於地方政府自行訂定的管理運用辦法，93年度有4個縣市未訂定，另外6個縣市簽辦中或預計於次年度實施。其餘已訂定者內容差異不大，對於用途皆定的相當廣泛，幾乎涵蓋社政、民政所有業務範圍，過度空泛而難以成為運用依據。
考核時已有草案簽辦中的縣市，通常會被認定為較有改善意願。但也有如連江縣政府一般無法掌握進度者，92年考核時表示管理運用辦法已完成草案，刻正簽辦中，93年考核承辦人員答覆仍然在簽辦，公文旅行需要費時1年之久，難道是回本島轉了一圈嗎？
（3）經費補助辦法多未明訂，行政部門自由心證決定補助與否
至93年度為止，僅有苗栗縣（苗栗縣九十三年度公益彩券盈餘補助作業要點）、台中縣（台中縣公益彩券盈餘經費補助作業要點、台中縣公益彩券盈餘經費補助充實設施設備計畫）、南投縣（南投縣公益彩券盈餘分配基金補助作業要點）訂定相關補助辦法，公開受理民間團體的方案申請，並且將申請程序與審核標準明確化，改善過去行政部門獨斷決定資源分配的現象。
然而其餘二十二個地方政府，包含首善之區、93年度獲配數字超過16億元的台北市，雖然社會局早已不再於公務預算中編列補助民間團體方案的款項，全數改為以彩券盈餘款項支應，但是相關審核標準一直未明確化，歷經兩年實地考核的追問仍然沒有下文。
（4）年度說明會無法成為地方政府與民間團體對話的空間
由財政部公益彩券監理委員會訂定之「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用應行注意事項」，規定二十五縣市政府每年度須舉辦對地方團體之彩券盈餘運用情形說明會。93年度竟有16個縣市將此規定置之不理！
地方團體更反應，在此場合裡只能聽取說明而缺乏討論與建議的空間。且縣市政府舉辦時常將各領域團體分開邀請，造成無法得知各領域相對差異的情況，亦不符合規定中提高資料公開程度的原意。
（5）網站公布資料內容數字多所謬誤，且與送財政部審核版本不一致
二十五縣市政府依「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用應行注意事項」規定，自行上網公布之季報表內容數字多所謬誤，且登出前未經主管機關審核，常與報財政部之季報表有所出入。
另外縣市政府常未設置專區儲存資料，讓外界搜尋不易，或者僅公布最新一季報表，無法進行年度比較，也是需要改進之處。
（6）季報表無修改日期與次數限制
92年度許多在彩券盈餘運用上出問題的地方政府，共同特色就是季報表更改次數出奇地高，例如南投縣政府自91年第1季至92年第2季共6份報表就更改了10次之多！93年度甚至有縣市在實地考核前，抽回多份前一年度報表者，亦非正常現象！
貳、政策建議
自88年立法至今，「公益彩券發行條例」與盈餘運用相關的條文，僅有第6條的部分內容，於法律層面明顯規範不足。而條例中授權主管機關訂定的「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」，卻製造出一個自廢武功的監理委員會，在92年8月通過辦法的修正內容之前，甚至一度對外否認其職責包括監督地方政府受配款項的運用情形，而自我限縮在審核每月的盈餘撥付數字。
監理委員會之所以至今仍功能不彰，最主要的原因是僅由中央與地方政府的代表組成，無一席來自民間團體或學術界的代表，形同『球員兼裁判』。二十五個直轄市與縣市的財政局長，自然不可能在這個都是自己人的會議之中，通過什麼加強對本身監督的措施！
有鑑於此，去年開始民間團體組成的「彩券盈餘監督聯盟」，便提出具體的修法方向，並且強調修法工作的急迫性。但行政院向第五屆立法院所提出之版本，卻充滿地方政府運作的痕跡，例如該草案中規定縣市政府只要在設置基金與成立監督管理委員會兩者之中擇一即可，本文前一章節便描述過目前管理委員會名實不符的嚴重情形，此種設計根本難以達到有效監督。
另一方面，地方政府在彩券盈餘的運用上，唯一受到考核的時機，便是每年年中例行的社會福利施政績效考核。但近年來內政部屈從地方政府壓力，在相關立場上不斷退縮，不但事先公布評分標準，令地方政府得以因應該標準預作表面文章，亦將成績由公布排名改為以等第呈現，導致監督效果連年下降。
一、主管機關應即刻更正不合理的行政措施
財政部應即刻修正過去沿用至今，種種不合理的行政措施，勿持續為地方政府的操作伎倆大開方便之門。內政部亦不可逃避作為社會福利主管機關之責任，應在「公益彩券發行條例」完成相關修正前，對合理運用範圍提出明確定義，並研擬如何使社福考核的成績更具鑑別度，加強此一制度對地方政府的監督壓力，與可能帶來之施政導引效果。
（1） 財政部應訂定各縣市所填季報表每季的修改期限，且每份報表之修改以一次為限，以杜絕目前在實地考核進行前大規模抽換前年度報表的情形。
（2） 縣市政府公布於網站之季報表應與財政部審核結果一致，登載不實或消極不予更正者應受處分，以防故意登載不正確之資訊誤導外界視聽。
（3） 各縣市公布於網站之彩券盈餘運用情形，應包含預算書相關頁面、經費補助明細、各季執行情形等重要相關資料。
（4） 修改「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」，強制要求各縣市政府訂定彩券盈餘管理運用辦法，及設置包含學者專家、社會福利團體代表在內的監督管理組織，改變目前監督效能不彰、形同虛設的窘境。
（5） 縣市政府運用彩券盈餘補助民間團體，應訂定相關辦法，將補助標準與申請流程明確化，並設置評估機制以衡量執行成效，而非由行政部門獨斷決定每年度彩券盈餘用途。
二、修法加強「公益彩券發行條例」對於盈餘運用之相關規定
本節前段提及目前衍生出的種種彩券盈餘運用亂象，皆與當初匆促立法的環境下，對於盈餘運用監督的規範不足所導致。因此，修法的工作已刻不容緩！如果縣市政府無法有效自律，那麼就透過法律的規範，使主政者在濫開選舉支票、財源調度左支右絀時仍有所顧忌。我們主張的修法重點如下：
（1） 明確定義「社會福利」之範圍，以規範彩券盈餘用途。
地方政府不得將彩券盈餘充抵依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費，亦不得用以支應津貼之發放或其他非社會福利之經費。前項盈餘補助比例及分配方式由主管機關擬定，報請行政院核定。社會福利之範圍定義，由中央社會福利主管機關定之。
（2） 強化「公益彩券監理委員會」對盈餘運用之監督功能，並增設學者專家、社福團體代表之席次。
為監理盈餘分配及運用事宜，主管機關應設公益彩券監理委員會，由中央政府、地方政府、相關學者專家及社會福利團體代表各四分之一組成之；其組成及盈餘運用之監理辦法，由主管機關會同社會福利主管機關擬定，報請行政院核定。
（3） 各縣市政府皆須以基金方式管理獲配盈餘款項，並受議會監督。監理委員會對於違反規定又遲不改善的縣市應有處罰的手段。
各地方政府應將其盈餘補助款成立基金管理運用，並制訂自治條例規範盈餘運用原則；違反規定者，主管機關得提經公益彩券監理委員會審議通過後，通知發行機構暫停撥付其盈餘補助款項。
參、結語
當我們於93年8月完成二十五縣市的實地考核之後，共同的感言是——『道高一尺、魔高一丈』！
儘管某些立即可見的面向，的確是有明顯的改變。例如92年度採取統收統支、完全無法交代盈餘流向的基隆市、新竹縣、南投縣、台東縣，在外界龐大的監督聲浪中，93年度預算編列時即改為以收支並列或基金方式管理，至少從此在預算書上看得出彩券盈餘的用途。
然而令人灰心的是，多數累積了三年受考核經驗的直轄市與縣市政府，竟然不思正辦，針對彩券盈餘運用內容的合理性、相關資訊的公開程度予以改善，反而發展出各種複雜的操作手法，企圖掩蓋真相，讓已經在出發前事先閱讀了二十五縣市所有預算書頁面的我們，在龐大的資料量中不斷來回比對，倍感吃力。
這種諜對諜的局面如果是地方政府面對民間監督的一貫態度，那麼整體社會福利水準的倒退也將是必然的結果。但我們心中都明白的是，帳面上再怎麼漂亮的處理，到頭來都掩蓋不了實際運用成效的低落！廣告公關再高明的包裝，都只能為賭博行為的正當性催眠！而這個以『公益』為名發行的彩券，也將繼續它永遠名不符實、引人訕笑的命運！
