集遊法第8條規定：「室外集合、遊行，應向主管機關申請許可」，此一許可制規定已侵犯人民憲法第14條保障之集會自由，且違反比例原則中「必要性」之要求。對集會遊行採事前許可管制，並非最小程度的限制，而可採「自願報備」、「事後追懲制」即可。也就是說，是否要向警方報備請求協助，應是人民的權利而並非義務；報備後，警方有協助取得路權、管制交通義務，以實現集遊自由。若在遊行中發生可歸責於集遊負責人的違法問題，再行事後追懲即可。

      二、集會遊行「禁制區」應廢止：　　

      集遊法第6條規定「總統府、行政院」、「法院」、「國際機場、港口」、「重要軍事設施」、「外國使館與代表機構」、「官邸」…等地區，不論集會遊行和平與否，一律禁止，連申請許可之機會皆無，不合比例原則之必要性與平衡性要求，完全剝奪人民向上述機關和平集會訴求之權利。特別是「總統府、行政院」等作為民主政治中的擔負責任政治的行政機關，周圍卻不許人民集會遊行向其表達意見，違反民主政治的基本原則，不合憲法保障基本人權之要求。

      三、「行政刑罰」應當廢除：

      集遊法第29條規定，活動「首謀」經命令解散而不解散，最高可處「2年以下有期徒刑」如此將行政法規「刑罰化」的手段，其構成要件卻相當模糊，包括同法第25條第4款規定：「有其他違反法令之行為者」，即可以刑罰恫嚇參與者。此等概括條款，既不明確又過於廣泛，成了警方恣意妄為的工具。實際上，集會遊行中若有參與者有侵害他人的犯罪行為（如傷害），以刑法或社維法即可，完全無須此種「行政刑罰」，應當立即廢除。

      四、廢除「解散命令」，限縮警察機關裁量空間：

      目前集會遊行中只要警方認定「有人違反法令」，就可對整體集遊「命令解散」，卻沒有任何明確的「裁量標準」。我們要求將集遊法原條文第25條警方的「命令解散權」刪除，以杜絕曾出不窮的執法爭議情形，避免主管機關限制的裁量空間太大，致使現行實務上採取恣意手段，對有力人士之活動及與廣泛的自由，社會上的弱勢則受到層層限制，實質上違反平等原則。實際上，「解散命令」也一下只用以鎮壓小型集會，對於大規模的集遊並無意義。若是人民有違法行為，以其他如行政執行法、警察職權行使法介入即可。

我們對野草莓與反集遊惡法運動的看法

，《集會遊行法》從某個層面來看，等於是人民的手銬腳鐐，政府怎麼可能予以鬆脫？！民進黨過去執政八年期間沒有修廢《集會遊行法》，縱使未來能夠執政，一樣不會做到。這樣的道歉，非但無補於過去，更無濟於未來…

文◎ 汪仁玠

每年農曆春節前後，到苗栗大湖採草莓，幾乎是許多台灣人的應景活動。但是最近在台灣政壇，去自由廣場「採（野）草莓」，卻成了朝野作秀的時興玩意兒。

草莓旺季是每年一月初到四月，政治人物在這個時候卻有草莓可採，意味著台灣政壇正陷入反聖嬰現象。「聖嬰」（El Nino）跟「反聖嬰」（La Nina）是相對詞，前者意味著暖冬，後者則代表著嚴冬。

坦白說，這陣子前往自由廣場的政治人物，無論是行政院秘書長薛香川、民進黨主席蔡英文，都不過是演了一齣接一齣的「草率族vs.草莓族」荒謬劇罷矣！

站 在執政當局的立場，當然要堅持並堅持「惡法亦法」，但人民自然也有主張「惡法非法」的權利。野草莓學運認為《集會遊行法》的「許可制」、「行政刑罰」、 「缺乏公平救濟管道」、「禁制區」違憲，固然在法律的實質執行層面，有相當大的爭議之處；但台灣與國外的民主進程，難道不是在「惡法亦法／惡法非法」兩種 主張的進化博弈框架下，逐步進化而得的嗎？

法律的修正，必須配套兼顧人民的素養；但不容否認的是，即便是背景條件未臻成熟，包含學運在內的社會運動，均應被視為條件具足前的公民教育過程。用這個觀點來看，薛香川用「說教」的姿態前往自由廣場，其實是忽略了學生才是「老師」，而自己則應扮演「學生」的角色。

從社會運動的DNA而言，野草莓學運既是訴求並凸顯「許可制」違憲，自然不可能事先申請集遊；薛香川以此多加指責，根本忽略了體制外抗爭的體質與本質。

蔡英文昨天前往自由廣場聲援，並為民進黨執政八年沒有修改或廢除《集會遊行法》致歉，理由竟然只是「執政後千頭萬緒，不夠注意集遊法等人權問題」，更是草率且不負責任的遁詞。為了公投綁大選，民進黨可以排除萬難與眾議，強行推動「台灣第一次，世界都在看」的公投，便證明修改或廢除《集會遊行法》是「不為也」 非「不能也」。

蔡英文還語重心長地表示：「如果執法者把街頭運動很難避免的肢體衝突，就衍生成是暴力，變成是社會的一種亂源，是不健康的心態。」其實這才是最不健康的心態。

在台灣，任何一個黨執政，都不會願意讓《集會遊行法》修正成野草苺期待的模樣。民進黨執政時期如此，國民黨舊政權時代亦然，新上台的馬政府更不可能改變。說穿了，《集會遊行法》從某個層面來看，等於是人民的手銬腳鐐，政府怎麼可能予以鬆脫？！

民進黨過去執政八年期間沒有修廢《集會遊行法》，縱使未來能夠執政，一樣不會做到。這樣的道歉，非但無補於過去，更無濟於未來。

潘翰聲 2008年11月26日蘋果日報論壇

蔡英文日前到自由廣場，就綠營執政時未修《集遊法》道歉。資料照片 圖片: 1 / 1

握有權力的人多謙卑，就能檢驗台灣社會有多民主。民進黨已將下野半年了，也要等野草莓靜坐超過半過月，蔡英文才到廣場為過去八年執政未修《集遊法》及樂生拆遷、新移民政策等侵犯人權道歉。而馬英九總統為選舉政見六三三跳票而道歉，選前為四傻衝進謝總部道歉，都是向選票道歉，卻堅持不願對陳雲林來台期間警察侵犯人權道歉。第二次政黨輪替之後，社會上最擔心的就是「老國民黨回來了」，馬英九何不向公義道歉，走出總統民調低迷時找極端支持者取暖的窠臼。

重複政黨惡鬥鬧劇

大法官會議第445號解釋宣告《集遊法》部分條文違憲，迄今已超過十年，第四條仍限制「不得主張共產主義或分裂國土」，早已不合時宜卻遲遲不修，立法怠惰極為嚴重。上次紅衫軍圍城時曾是修法的契機，卻因落入政黨惡鬥而功虧一簣；如今野草莓學運引起社會更大的討論，卻又重複政黨惡鬥的歷史鬧劇，19日立法院內政委員會初次審查，兩黨立委仍是作秀第一、遲遲不進入實質討論，也拒絕學生及公民團體進入旁聽。27日立法院公聽會邀請六名教授與會，竟無一名支持野草莓的學者，主張廢除《集遊法》的廖元豪也未被邀請，內政委員會召委是馬家軍的吳育昇，令人懷疑馬英九是否有心「傾聽人民聲音」？

蔡英文對過去執政八年因「不夠注意」未促成修正《集遊法》道歉，但實際上，紅衫軍時民進黨是「反對」修法；這次多位黨籍民代為自己在街頭被暴警襲擊而流淚，並未引起社運界共鳴，蔡英文可能因此才警覺到執政負債傷痕之深必須道歉。因大量社運基層工作者在民進黨執政後期被起訴判刑，兩年前數十個團體因而組成集遊惡法修法聯盟，

並討論出民間共識版本，國民黨朱鳳芝版本即源於此，民進黨黨團版本也幾乎雷同。
在這個修正《集遊法》的關鍵時刻，曾參與野百合學運的另一位提案立委鄭麗文，也在國民黨內鷹派抬頭的氣氛下，低調表示「時機不宜」。

忽視政治責任道歉

過去八年的政黨惡鬥留給台灣社會極為深刻的傷害，馬英九獲得七百六十五萬票的支持，多少寄望社會更為和諧，不料這半年來對立依舊；由於牽扯到陳雲林來台引發的對立情緒，此次修法必然成為兩黨鷹派嗜血狠鬥以吸取選票的場域，站高位者必須對民粹力量的誘惑有所節制。

馬英九這次的政治操作，算計選票超過對公義的堅持，透過媒體放大流血衝突的社會不安情緒，模糊先前警方禁止國旗出現及強制關閉上揚唱片事件，並將野草莓學運定位為敵對陣營所發動，鞏固支持者的陣地；再將學生訴求焦點轉移至《集遊法》修正，立法院則以拖延化解壓力，政治責任的道歉要求便消失於無形。如果最後《集遊法》修成保守的內政部版本，則馬英九總統「把街頭還給人民」政見將變成一個口號，即使在這場戰役上贏得漂亮，也會輸掉社會良心支持的戰略，原本謙卑要求修法的中間派也會被逼成廢法的激進派。

作者為綠黨秘書長

潘翰聲

歷經長期社運界對集遊惡法的批判、及近日野草莓運動集中的壓力下，立院藍綠兩黨終於鬆動，準備要對〈集會遊行法〉進行修法。馬英九甚至多次對外聲稱：長期以來都支持集遊管制從「許可制」修改為「報備制」。然而，仔細探究目前馬政府行政院規劃的集遊法「強制報備制」修法版本，有報備之名，卻與過去的「許可制」實質內容皆相同，幾乎可說是「換湯不換藥」，有辨明的必要。

行政院修法版本的「強制報備制」是這樣的：集會遊行管制從過去的「事前許可」改為「事前報備」，不做准許與否的審查。但其中不但仍保留了警方修改集會遊行時間、地點、形式的權利，也容許警方擁有「解散命令權」，可以缺乏明確標準地命令集會遊行解散；而且還保留了「兩年以下有期徒刑」的刑罰及行政罰規定，不管集遊是否有侵犯到他人權益，只要沒有報備、或是命令解散而不解散，「首謀」就可能遭受牢獄之災。除此之外，過去集遊法中迴避責任政治要求的行政院、總統府前「禁制區」規定，也是一樣都沒有少。簡單來說，變的只是「許可」名義上改為了「報備」，想以此聲稱已改為了「報備制」，矇混過關，並使未來修法更加困難。

相對地，從2005年起由人權、社運、學運團體組成的「集遊惡法修法聯盟」、到此次的野草莓學運，訴求的是修集遊法為「自願報備制」：報備該是一項人民自願申請警方維護集遊安全或交通的權利、而不是強制的義務。如果一個小型集會沒有妨礙到車道，根本不該有報備義務，而如果會佔用到車道，依目前法制本來就要另外向縣市政府申請「路權」，也還是不需要再用集會遊行法來強制許可或報備。

有人或許會問：如果採「自願報備制」，有人不報備卻佔用車道集會遊行怎麼辦？其實，依我國相關交通法規，佔用道路者可開罰單、嚴重到造成公共危險者甚至可處以刑罰，如果集會遊行發生了違法事故，以各種其他法規相繩即可，根本不需要這部給予警方莫大權力、專用以打壓反政府、反大企業行動的「集會遊行管制法」。相反地，我們需要保障集會遊行者權利的法案。

集盟版的「自願報備制」修法草案，在上個會期由當時的台聯立委、目前的陸委會主委賴幸媛提出，這個會期國民黨的朱鳳芝、鄭麗文也一字不漏地再提了這個法案，民進黨黨團也隨即提了幾乎相同的修法版本，兩黨加起來的連署者、若加上於第六會期時也支持自願報備制者，根本已過立委半數（可參閱表1），早可通過修法。但近日行政院版卻準備提出「強制報備制」的修法版本，要求國民黨團立委支持，有意玩弄文字遊戲，繼續鎮壓人民發聲的空間。朱鳳芝、鄭麗文等人竟也同意行政院要求，對外聲稱「接受行政院提出版本再併案審查」。（相關比較，可參閱表2）

我們呼籲：立法院的國民黨及民進黨黨團應當堅守過去提案時採取的「自願報備制」版本，立即修法把集會遊行的權利還給人民，並將「許可制」或類同的「強制報備制」掃到歷史的灰燼，否則，換湯不換藥的作為必將受人民唾棄、繼續抵制。

表1.曾提案連署支持集遊法修為「自願報備制」之現任立委名單
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中國國民黨立委
朱鳳芝、鄭麗文、劉盛良、羅明才、廖婉汝、黃昭順、林正二、鄭汝芬、簡東明、
陳根德、黃義交、孔文吉、徐耀昌、邱鏡淳、林明溱、李嘉進、林滄敏、江義雄、
黃志雄、羅淑蕾、陳秀卿、蔡正元、楊瓊瓔、徐少萍、李明星、張嘉郡、吳清池、
陳　杰、邱　毅。

於第六會期參與連署之現任立委：
周守訓、張碩文、翁重鈞、李紀珠、黃昭順、賴士葆、帥化民、侯彩鳳

共37人
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民主進步黨立委
民主進步黨立法院黨團、涂醒哲、蔡同榮、陳節如、余　天、潘孟安、葉宜津、
陳　瑩、林淑芬、李俊毅、王幸男、蔡煌瑯、郭玟成、黃淑英、薛　凌、翁金珠、
柯建銘、賴清德、張花冠

於第六會期參與連署之現任立委：
田秋堇、黃偉哲

共20人

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無黨團結聯盟立委
於第六會期參與連署之現任立委：
高金素梅共1人

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曾參與提案連署支持集遊法修為「自願報備制」之現任立委，共58人。
已超過現任立委總數114人之過半數（57人）。

觀念平台：問題不止於集遊法

施威全

    　一九八八年，國民黨鎮壓台中港工人罷工，港警所所長親自出馬、訓示群眾，提
到正在研擬的集遊法：「草案共十條…。」我說：「是十一條。」所長立即回應：「把
他抓起來。」集遊法未通過，我便因此法被逮，時運衰背。

    　警察講不過人，就抓人打人，乃勤務常態。法律社會學者蔡建仁指責警察違法蒐
證，也被逮。他描述被拘後的處境：「警察一動手就是暴力；一出口就是謊言與譏
諷。」

    　馬總統提過他一生清廉卻被起訴的心境：「憤恨」；比起蔡老師的處境，馬是小
兒科。我真希望當時馬是被警察傳喚偵訊，然後移送檢方。如果他在分局待個數小時，
保證憤恨倍增。那是個有理講不清的地方；無法講理，遑論談法。

    　警政署擔心集遊法採報備制，不利秩序。實情是，要抓人、盤查，根本不用動到
集遊法，有偌多其他法律可以當理由，藉口永遠不會少。

    　警察的牽拖，只為了省麻煩，讓抗議聲音不會擴大集結為事件。民進黨執政，賀
陳旦鎮壓電信工人罷工，警方以集遊法為工具，經典一例。

    　野草莓也亂牽拖。該活動譴責政府：「難道強化兩岸經貿交流，必須透過降低台
灣的民主自由、以達中國極權統治水準？」台灣自己爛，由來已久，別扯到他國。

    　解嚴前，綠色小組攝影機上，總綁著印上抗議訴求的布條，天天跑街頭運動，沒
被逮捕。民進黨執政，《苦勞網》記者街頭採訪被抓，行政權以逮捕壓制真相。當時可
沒中國代表來台。

    　問題不在政府變藍，而在行政濫權，警察以違法為常態。例如，動輒開槍，沒有
基本法治概念。以開槍為嚇阻的手段，明明違法，警界卻當成習慣。又如，法律規定偵
察不公開，各分局裡，警察讓記者得以貼身逼近案件當事人，照片幾乎天天出現在社會
新聞版。

    　更糟糕的是，違法事件曝光後，為遮掩而矯飾，盡是廉價低級的言語。

    　民進黨執政，楊友仁絕食，警察騷擾他睡眠，說：「我們擔心他著涼。」國民黨
執政，上揚唱片行事件，宣稱是店家自行關掉音樂，內政部還真以警察說詞為發言內
容。這不僅是糟糕的政治公關，更是對閱聽人智慧的侮辱，期待百姓真會接受愚蠢遁詞
為正當理由。

    　權勢逼迫下的同意，不是自由意志，但是現行警察實務上，卻會施壓要受臨檢者
簽署同意書，以合法化警察的非法。這種警察洋洋得意的自我發明，只是證明警察也有
玩法的能力與小聰明，是令人民憤恨又不敢辯駁的矯飾。

    　行政濫權，問題不止於集遊法。若把修法當做建立基本法治秩序的起點，朱鳳芝
版承襲自前屆賴幸媛版，內容進步，兼有學者廖元豪的加持，實務上面面徹想清楚，這
版本該是執政者努力的基準。

此刻，當時還未全面改選的立法院裡，立委們正在為一部《動員戡亂時期集會遊行法草案》而大打出手。

    　一九八七年下半年，台灣剛解嚴，民進黨成立將滿周歲，在媒體上出現時，名字還帶著引號。國民黨在制定國安法後，繼續提出集遊法等法令，假維護社會秩序之名，對當時風起雲湧的民主與社會運動進行控制。為了推動立法，國民黨中央政策會成立了「動員戡亂時期集會遊行法草案整理小組」。對媒體表示自己最早主張報備制的馬英九，時任國民黨副秘書長，擔任「與會指導」該小組的角色。

    　草案帶著「動員戡亂」和「國安法三原則」的緊箍咒，有著比現在更寬廣的禁制區、更長的申請期限和更嚴厲的刑罰，在立法院引起民進黨立委的強烈抗議，發生多次肢體衝突。民進黨提出了報備制、縮小禁制區、保障集會遊行自治自立自決原則等主張，但抗爭主要理由卻是「不應在國會未全面改選前通過此法」。

    　一九八八年一月二十日，集遊法上路，實施不到半年，後來成為國親聯盟委任律師的法學教授，就在報刊為文檢討其限制過當之處。更重要的是，「社會秩序」並沒得到「維護」，街頭流血不斷。原因無它，壓迫性的社會關係不變，「暴力衝突」並不會真正消失。

    　二十年過去了，台灣據說走向了民主化，不過「部長換來換去，警察永遠不變」，表面上換人換黨好不熱鬧，實際上國家機器中最暴力的部分──警察情治機關卻沒有真正改造。集遊惡法當然也沒有完全改正，民進黨廿年前的主張並未實現，反倒在民進黨執政時期更加擴大了禁制區範圍，納入正副總統官邸等場所。

    　表面上，我們曾經過一個政府統治手法相對溫和彈性的時期，部分社運團體編入體制，反對者似乎有表達意見的渠道，警察機關面對街頭抗議也學著笑臉迎人、身段柔軟，甚至配合抗議者演戲。不過，在統治者受到強力挑戰的時刻、在媒體鎂光燈照不到的角落、在那些最乏人關心、最弱勢者的抗爭中，國家暴力和集遊法的箝制作用，總是毫不吝惜地展演著。

    　最悲哀的是，形式上的民主化不等於公民社會與理性辯論的形成，集遊法修廢的問題始終擺脫不了藍綠對立的魔咒。我們看到甚少關心相關議題的國民黨，在紅衫軍運動時，突然成了修廢集遊法的先鋒；相反的，誰也不能迴避當時民進黨團多次阻止國民黨修法提案的惡劣作為。藍綠政客的翻雲覆雨，只是一而再的鞏固社會對立，加深彼此的不信任。這一次，一年多前支持廢除集遊法提案的在野黨立委，多人已是執政高官，甚至成為江陳會兩大主角之一，面對「野草莓學運」的訴求，藍綠是不是又將再次立場互換，社會在觀看，歷史也將作出紀錄。

    　集會遊行法已經實施二十年，也被質疑了二十年，幾個主要黨派都曾在特定時間，認為這部法律違反憲法，應該回復人民所應擁有的基本權利。

此為起點促進台灣政治的良性發展，更以此為契機，進一步反省國家權力的性質與規範的課題。

秩序」、「裁量」當作衡量集會遊行權的基本標準。在這種邏輯下，「集會遊行」的地位尚不如「婚喪民俗喜慶」與「行人車輛不繞道之通行權」…

—重省集會自由與集會遊行法

文◎廖元豪

台灣民主開放的初期，街頭經常成為緊張的戰場。隨著社會的逐漸開放，集會遊行日漸成為正常儀式的一環，緊張的氣氛也「似乎」大幅 降低。但就在大眾多已對街頭 遊行習以為常，甚至佔據凱達格藍大道經日，也被容忍的時候；在許多個案，卻仍發現集會遊行者受到監控與鎮壓。許多社運團體都感到集會遊行法與警方的執行措 施，是集會遊行權的緊箍咒。筆者自己的經驗中，也深有感觸。

但，社運團體心目中的緊箍咒，卻似是大法官與多數執法人員認為合憲，甚至寬鬆的良法美制，這是怎麼一回事？

我認為主要原因之一，是主流見解誤解了集會遊行權的本質。把一個基層異議者的抗爭場域，誤當成自強活動或嘉年華式的「慶典」、「儀式」，從而自覺或不自覺地以「秩序」、「裁量」當作衡量集會遊行權的基本標準。在這種邏輯下，「集會遊行」的地位尚不如「婚喪民俗喜慶」與「行人車輛不繞道之通行權」，執行員警甚至司法機關（檢察官、法官）的敵意與貶抑，也就是天經地義的了。

一、屬於基層異議者的集會遊行權-不只是自強活動

在進入集會遊行法的細部探討前，澄清一些基本認識，做為修法與執法的「基礎理解」（background understanding）是非常重要的。

（一）表現自由不是保障主流意見與利益的機制

憲法上的表現自由（言論講學著作出版集會等）跟所有的基本權利一樣，絕不僅是為了保障「主流」、「多數」的利益而設。保障少數、異類、邊緣，乃至變態，本來就是憲法人權條款的關心主軸。

這 種原理在表現自由，特別是集會自由，應該更加明顯。本來就符合「主流意見」的聲音，根本無須靠憲法保障也能出頭。唯有異議者，才需要靠憲法來保障其意見免 於多數與主流的鎮壓。解釋適用憲法的表現自由規定時，不能持著「假中立」的態度，無視既有社會地位、資源的分佈，而「一視同仁」；相反地，必需念茲在茲 「弱勢、異議聲音能被聽見嗎」。這種對權力關係敏感的思考模式，才是正確的途徑。

準此，流行的「觀念自由市場」（free marketplace of ideas）就有偏差之處-憲法上的人權怎能純然服膺市場「優勝劣敗」的競爭邏輯呢？那不是維護現狀，為現行社會結構下的勝利者背書嗎？大法官釋字445號解釋受了這個錯誤邏輯的影響，硬說「時間地點方式」的「內容中立」限制措施，是「立法形成自由」，恐怕就是太過簡化的論述，忽視了不同的表達「方式」，對於不同階層的表意人其實有著天差地遠的影響。

（二）集會遊行是基層、直接民主的培力武器

誰需要上街頭？颳風下雨太陽曬，又擔著「擾亂社會秩序」的惡名，沒有走路工與車馬費，誰閒閒沒事不上班上工去街頭與警方推擠？

如果有別的「有效管道」可以讓我們發聲，幹嘛上街頭？

有能力掌控媒體或設定議題的顯要人物，無須上街頭。

能夠藉由遊說、政治捐獻、商業市場，甚至選票來保障自己權益的政商學界，或是團體，也不須上街頭。

此外，利益穩固，權利未受侵害的人，當然也不用走上街頭。

但是，對於（相對）無權無勢的受害者或邊緣異議者，集會遊行權往往是唯一可以發聲的機會。集會遊行對地位穩固的上層或中間階級，或許是一種plus，是個可有可無的東西；但對「基層異議者」（少數族裔、性少數、樂生病患、貧窮階級、外勞…），卻是不可或缺的機制。限制或剝奪「基層異議者」的集會遊行權，不只是讓他們上不了街頭走走，更形同剝奪其做為平等公民的主權者地位-唯一的有效「參政」管道沒有了。

（三）喧擾與威脅乃是集會遊行權的本質

革 命不是請客吃飯，異議者的集會遊行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者的「政治權利（力）」，就要讓示威者有「施力」的機會。如果在選舉罷 免創制複決或其他代議政治的場域，我們容許利益交換與相互施壓；那集會遊行權也應該包含憤怒、咒罵，乃至某種程度的恫嚇-否則，「主流」怎麼會願意對「異 議者」讓步呢？K黨可以在國會對D黨說「給我A法案否則就擋你B法案」；社會運動者應該也可在街頭對主流大眾或政客說「還我人權尊嚴，否則別想交通順暢」！

如果完全剝奪「喧擾」與「威脅」，那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已。

因此，立法者與警方，都不能刻意將集會遊行限縮在「溫文有禮」的範圍。集會遊行的呈現方式，是一個政治問題，原則上應該由政治來解決-我們的政府官員、代議士，乃至資本家往往也很粗野，我們會立法限制嗎？會有警察舉牌遏止嗎？

二、現行集會遊行法的問題-偏袒現狀的秩序優先論

（一）事前許可制

釋字445號解釋有限地肯認許可制的合憲性。或許是基於「許可條件未涉及內容」、「集遊法採原則許可」、「未經許可之集會未必會解散」等理由。但，我仍然必須說當年的大法官們太輕忽（或許是欠缺感同身受？）許可制對基層異議者的不利作用。舉例如下：

首先，事前許可制創設了不利於基層異議者的「原則-例外」關係，使得未經申請許可的集會，就會被警方推定（甚至視為）違法！（依 集遊法§ 25I?，「未經許可」就是「解散」之理由）集會遊行的申請人與政府，就路權使用進行協商（bargaining）的時候，許可制給了警方極有利的（不公 平）籌碼！

其次，許可意味著抗爭者必須先向其抗爭的對象-最代表國家機器鎮壓體制的警察-溫柔謙卑地低頭「請求」許可。

第三，相較起無須申請許可的「正常」使用道路，以及其他學術宗教藝文婚喪喜慶等活動，集遊法的許可規定顯然歧視憲法上的表現自由。

（二）警察執法的裁量

集會遊行法除了前端的「許可」之外，在後端對集會遊行的監控上，其實賦予警察人員極大的裁量空間，使得基層異議行動卻必須受限於鎮壓氣氛濃重的警察人員。

以最嚴重的「解散」為例，警方的裁量標準是以空洞模糊的§ 26來規定，而違反「解散命令」就當然構成行政罰（§ 28）與刑罰（§ 29）的要件。現實上，「解散」這種「即時執行完畢」的行政處分，很難受到司法審查。就算較有sense的檢察官或法官，在§ 26的空洞標準下，多半也都會尊重行政裁量。

實際上就是讓第一線的警察人員決定示威者的法律責任-警察人員真的適合擔任這種角色嗎？要知道，警察的訓練與職業傾向偏重於 ”Law & Order”，我國的國家賠償法又很貼心地免除公務員「過失違法」的國賠求償責任。現行法有什麼「有效機制」能夠提供警察人員「多保障基層異議者一點」的 誘因？

更進一步來說，在這樣的警察裁量下，基層異議者在街頭（無論是否事前得到許可），都要「絕對服從」警察人員，甚至不得「誹謗公署」（§ 30）！無論從情緒面還是實質抗爭有效面來看，這都具有強烈的鎮壓（而非保障）傾向。

（三）其他問題

1.有關刑罰的規定，應予廢止。釋字445認為「刑罰制裁」只是立法裁量事項，這反映了大法官對「除罪化」的主張向來不加青睞 （另參照釋字509, 517, 544, 554, 594, 602等號解釋）的趨勢。或許大法官是站在「刑罰-行政罰無區別說（或量的區別）」之立場來看待這個問題。但實際上，刑罰具有的恫嚇力，絕非罰鍰所能比 擬。

2.「不得主張共產主義或分裂國土」之落伍規定應予廢止。

3.「原則禁止」的「集遊禁制區」應予取消。即便是法院門口，在不妨礙法院正常運作的情形下，還是可以集會的。

4.「不許可原因」仍須修正。尤其§ 11??的「有明顯事實足認…」根本是在晃點大法官-釋字445宣告原條文違憲的原因，是基於集會遊行之禁止應有「明顯而立即之危險」，結果修法時卻略過最重要的「立即危險」要件。使警察機關在事前，仍可對「無明顯立即危險之集會遊行予以禁止」。這即使依據目前大法官的見解來看，也是違憲的！

三、解決方案芻議

（一）許可制的修正

將現行許可制改制，可能往以下方向修改
1.根本取消集會遊行許可制度，回歸到一般道路交通管理與社會秩序維護法（單純處理「借用道路與場地」）即可

2.改採單純的報備制（不是德國那種「未報備就已刑罰伺候」的假報備制）或所謂「自願許可制」（voluntary parade permit）。所謂自願許可制，係指集會遊行者可自行決定是否向道路或場地主管機關申請許可。若申請且或許可，則在許可範圍內可受充分、完全之優先保 護。但若未申請，則由道路交通安全或場地管理之執法人員現場調整情況。

（二）警察裁量問題

1.以更清楚的標準，列舉「得解散」之例外情況。「解散」應為例外中之例外，僅在有立即侵害他人重大法益之時方得為之。

自由這樣的基本權利，法院不能拘泥於傳統行政法原理-尊重行政裁量-來處理案件，而要以「限制集會自由的措施推定違憲違法」的態度對待之。

苦勞網特約記者
近幾年，《集會遊行法》是群眾運動中的關鍵字，對藍綠的大規模動員來說，它是政治人物的「相罵本」；但對社會運動來說，則不折不扣，是一個箝制的工具；在經驗裡，國家要對付一場集會遊行，可用的工具很多，譬如，去年9月12日，捷運局在樂生大門口架圍離，學生和院民在院區內集結，被依《警察職權行使法》的「即時強制」規定驅離；1996年，「擋火車」的工運領袖曾茂興，被依《刑法》的公共危險罪起訴、判刑。這次上揚唱片事件，警方連《噪音防治法》都祭了出來；「運用之妙，存乎一心」，國家對集會遊行的打壓，沒有《集遊法》也可以做。

 《集遊法》運用之妙，存乎一 心

但《集遊法》仍然關鍵，它畫出集會遊行基本遊戲規則–需要申請核准、在劃定的區域裡進行，警方有權力宣告一場集會遊行違法、將它強制解散；同時，對違反《集遊法》的人，用刑事化的條文來處罰。

《集遊法》之惡，在利用抽象的條文，賦與警察過大的裁量權限，舉例而言，《集遊法》第11條第2項「有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者（得不許可集會遊行）」，何謂「明顯」？何謂「公共利益」？警方有何能禁止得了一場足以威脅「國家安全、社會秩序」的遊行呢？第6條，把府院、港埠、軍事設施、使館等劃為禁制區，但又規定「經主管機關核准者，不在此限」，核准的標準是，沒有標準；2002年，民進黨主政下的「神主牌」林義雄率公投千里苦行，在總統府前重慶南路上列隊，就讓從來望這塊禁區不可及的社運人士們咋舌不已。

禁制區加上11條第4項「路權」規定，造成這幾年藍綠的「卡位」遊戲。國民黨上台後，因為「國慶籌備」，9月1日到10月15日，把差不多有古台北城兩倍大的區域全劃為禁區；同志和全國教師會的遊行，因而成為受害者。這個把國慶上綱到這種程度政府，在一個月後，竟然禁止人民拿國旗上街頭，政權的恣意妄為，從《集遊法》的實踐裡，表露無遺。

頻繁的街頭運動，是一個民主社會的常態，尤其是政治上弱勢者的行動，更是代議政治的防腐劑，對藍綠政治失望，「解放街頭」是最好的起點，「直接施壓」是集會遊行的重要作用；但是在《集遊法》裡，似乎只把這些，以「民間遊藝」的邏輯去規範，訂好時間、地點、人數，按表操課，結束了各自回家。這與街頭運動的實況，相差太遠；因此，近年來，更多的衝突，是發生在沒有申請，或者申請了，卻被警方認定為「違反許可事項、許可限制」（25條第2項，限制的條件，就是充滿不確定概念的第11條）、「違反其他法令之行為」（25條第4項），而被舉牌的情形（警告、制止或命令解散），這個「違反其他法令」尤其弔詭，難道其他法令都沒有規範作用？對這些法令的違反，又有什麼理由，必須在集會遊行的時候、加重它的效果呢？違規停車、亂丟煙蒂，這也都違反了「其他法令」，就都構成足以讓警察宣告集會遊行違法的要件，其規定彈性之大，可見一斑。

作為鎮壓工具的法律

《集遊法》的刑事化條文，在29、30、31條，其中第30條，是「侮辱公署」，在與公部門有對抗性的活動裡，公署本來就是抗爭的對象，所謂的「侮辱」又是什麼意思呢？2004年4月6號，新竹縣產總等幾十個工會，因為抗議勞委會對「會務假」的解釋，「蛋洗」了勞委會，最後，高偉凱、黃維權兩人，在2004年被法院判刑確定；「丟雞蛋」在是不管解嚴前後，在台灣的街頭運動是常見的動作，這一次警方移送的動作，被認為與當時勞委會主委陳菊的個人的態度有密切的關係；這裡浮現一個問題，決定警察執法動作的，並不是來自對什麼社會秩序、保障人權的專業判斷，而是政治人物的意志。

在這種情形下，《集遊法》施展為處理其他法律保障下聚眾活動的工具，也就不足為奇了，2005年5月17號，中華電信工會罷工，警方以《集遊法》強行介入，要求解散、撤除罷工封鎖線，並以並以妨害公務、妨害自由、強制等罪嫌，逮捕四名工會成員；罷工，是《工會法》保障合法權益，但是在「應用之妙，存乎一心」的大原則下，成為政權為維護特定利益，進行鎮壓的工具。也就是說，表面上看，透過《集遊法》等法律的運用，官署把群眾與抗議對象的衝突，轉變成與警察的衝突，但實際上，這些官署只是利用了警察做他們的工具，讓基層員警幫他們挨打、扛責任（請參見：警察也應該一起反對集遊惡法）。

以上所談的，幾乎已經涵蓋《集遊法》35條條文的重要部份，在「不確定要件」下架構出的表面上是警察，實際上是國家機器、統治者的政治考量，擁有核可、解散集會遊行的權力，這已經造成人民基本權利限制必須「以法律定之」的憲法第23條精神，抽象的規範，任由行政權填空，而造成「警察國家」
的結果。

《集遊法》應該廢除。廢除《集遊法》並不會如有些人所擔心的發生失序的現象，例如，《集遊法》也沒有規定在集會遊行的時候不可以殺人、如果有人殺了人，自然有《刑法》來處理；但，光是廢除《集遊法》也還不夠，如果對於其他法律在集會遊行事件上的運用，不能回歸「比例原則」做認定的話，集會遊行的人權仍然不會得到保障，就像為什麼火車早就知道有人要擋火車而停駛、不會發生危險的情形，卻仍然以公共危險的罪名把曾茂興判了刑、《警察職權行使法》第19條第4項規定「必須救護或有危害公共安全之虞，非管束不能救護或不能預防危害。」才可以實施管束，那麼新莊分局警方為什麼可以在912的早上，捷運局甚至都還沒有跟院民溝通，就強勢作為；樂生大門口動工有那麼緊急，還是一群老殘的病人還有學生坐在自己家大門口，會有什麼危害公共安全之虞嗎？

民主和政治的一堂課

說老實話，對於《集遊法》的議題，大多數參與野草莓學運的學生都沒有什麼經驗、也談不上有什麼現實性的，這一次搭上學運的順風車、造出了些勢出來，若能拿到一點是一點，「修」或者是「廢」距離並沒有那麼大，《集遊法》具有很深的政治權力色彩，法律不明確，運動的力量強一點，國家就往後退一點；運動的力量弱，國家就欺了上來，這不是光談法制，或者用抽象的「人權」論述就克服得了的局面；不過，從對《集遊法》的直接挑戰，逼使國家在執行的時候有所忌憚，其實際的效果，還有待後續觀察。

不過，從《集遊法》的修法，我們可以看到政治人物的面目；現在我們看到，國民黨由朱鳳芝、鄭麗文、劉盛良三人提案、29位國民黨籍立委連署的修正案，可說是完全回應了「集遊惡法修法聯盟」的訴求，如果照這個版本通過，《集遊法》可說是名存實亡，跟「廢」也差不了多遠。這一次野草莓靜坐之
後，民進黨急就章地也提了一個「版本」，不要說是「抄」國民黨版的，簡直是「複製貼上」這一個「明修實廢」的版本，既然這兩個，或者應該說是「一個」版本，共識那麼高，應該很容易通過吧？錯了，兩黨可以這樣提案，就擺明了，只是做做樣子，根本沒打算照本通過；今天民進黨團在立法院院會「作勢」逕付二讀，就是認清國民黨委員也不可能支持自家提出的這個法案，想把責任賴在國民黨的身上；這兩個黨修來修去，修了十幾年，就連早已經被大法官釋字445號解釋宣告違憲的第4條「不得主張共產主義或分裂國土」都沒有修掉，其修法的誠意，也就不言可喻了。

《集遊法》是一面鏡子，當權者是躲在鏡子後面的「藏鏡人」、它也是一面讓人看不清權力真相的哈哈鏡，讓一切都扭曲了起來，如果把它擦亮，也有可能會成為一面照亮政治現實的明鏡；觀察《集遊法》修或廢的過程，對廣場上的同學來說，可能可以是寶貴的一堂民主課程，近身觀察兩黨玩的把戲、也可以體會群眾為什麼要親身面對國家暴力、不能依靠政治人物；至於後面的事情，可能還長遠的很咧。