解釋字號：釋字第638號
解釋日期：97年3月7日

【解釋文】
中華民國八十六年五月十三日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條：「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人（第一項）。董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（第二項）。」其第一項及第二項後段規定，乃就違反主管機關依證券交易法第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則，而應依八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰時之處罰對象及違反行政法上義務之人為多數時之歸責方式所為之規定，涉及人民權利之限制，並無法律依據或法律具體明確之授權，與憲法第二十三條規定之法律保留原則尚有未符，應於本解釋公布之日起六個月內失其效力。

【解釋理由書】
對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨，本院釋字第三九四號、第四０二號、第六一九號解釋足資參照。行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。又如違反同一行政法上義務者有多數人時，其歸責方式，以按其行為情節之輕重分別處罰為原則（行政罰法第十四條第一項規定參照），若就其是否應負各平均分擔責任等歸責方式，有為不同於上開原則規定之必要者，涉及人民權利限制之程度，亦應另以法律或法律具體明確授權之法規命令為特別規定，始符合憲法第二十三條之法律保留原則。至各該法律或法規命令之內容，均應符合比例原則，自不待言。 證券交易法第二十六條規定：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數（第一項）。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之（第二項）。」上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款並規定，違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。同條第二項復規定，主管機關除依第一項第四款規定裁處罰鍰外，並應責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處新臺幣二十四萬元以上一百二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。 主管機關依證券交易法第二十六條第二項規定之授權，數度修正發布「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」（以下簡稱實施規則）。七十八年四月二十五日修正發布之實施規則第二條規定，公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額之一定成數；七十八年一月十日修正發布之實施規則第四條規定，公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。第五條第一項規定，公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於一個月內補足之。第五條第二項規定，若全體董事或監察人持有股份總額有低於第二條所定成數者，公司應即通知全體董事或監察人依前項所訂期限補足。是公開發行公司全體董事或監察人經合法通知，而未依上開實施規則第四條或第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，因其違反補足義務，自應依上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰。 八十六年五月十三日修正發布之實施規則第八條規定：「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人（第一項）。董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當選者，處罰該代表人（第二項）。」第一項所謂「處罰全體董事或監察人」，除以全體董事或監察人為違反同一行政法上義務者外，並明定為「處罰全體」，則係就違反同一行政法上義務者為多數人時之歸責方式，為特別規定；第二項後段規定「處罰該代表人」，係就違反行政法上義務之人為法人者，逕以行政命令訂定應以代表該法人當選董事或監察人之人為處罰對象。惟查前開證券交易法第二十六條第二項規定授權主管機關訂定法規命令之範圍，僅及於「董事、監察人股權成數及查核實施規則」，並未就處罰對象、多數人共同違反義務時之歸責方式，授權主管機關為特別之規定，上開實施規則第八條第一項及第二項後段規定，顯然逾越證券交易法第二十六條第二項規定授權之範圍。另查上開證券交易法第一百七十八條第一項第四款僅規定人民違反行政法上義務之行為態樣及其法律效果，既未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定。綜此以觀，上開實施規則第八條第一項及第二項後段規定，係就公開發行公司全體董事或監察人持有股權成數，違反主管機關依證券交易法第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定，而應依前述證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰時之歸責方式及處罰對象所為之規定，並無法律依據或法律之明確授權，與憲法第二十三條規定之法律保留原則尚有未符，應於本解釋公布之日起六個月內失其效力。 至於補足股份成數，係屬行政法上之義務，不具裁罰性，與罰鍰為行政制裁之性質不同，相關法令如規定違反行政法上義務之人受處罰後，仍不能免除其義務之履行，尚不生違反一事不二罰原則問題。又依證券交易法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事或監察人未依法定期限補足法定持股成數時，究應使個別董事或監察人負個別責任、各平均分擔責任或其他歸責方式？董事或監察人以法人代表人身分當選者，如何就其所負行政法上義務之不同，明定究應以該法人或該法人之代表人為處罰對象？均應衡酌證券交易法之立法目的，於合理且必要之範圍內，以法律或法律明確授權之命令詳為訂定，自不待言。另應否以法律強制公開發行公司全體董事及監察人持有公司已發行股份總額一定成數之記名股票，宜視證券市場發展情形，基於發展國民經濟及有效保障投資之目的等，隨時檢討改進，均併予指明。


彭大法官鳳至提出之協同意見書
林大法官錫堯及彭大法官鳳至共同提出之協同意見書
許大法官玉秀提出之部分不同意見書

人民網北京3月5日電 （記者盛若蔚）中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤5日下午在參加他所在的十一屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調，貫徹落實黨的十七大精神，關鍵是要通過不懈努力，把好的思路、好的部署落到實處，真正在繼續解放思想、堅持改革開放上邁出更大步伐，在推動科學發展、促進社會和諧上取得更大成績，朝著全面建設小康社會目標奮勇前進。

　　在江蘇代表團，胡錦濤同代表們一起審議政府工作報告。梁保華、羅志軍、薛禹勝、劉麗濤等9位代表先后發言。胡錦濤邊聽邊記，並插話詢問情況、探討問題，會場氣氛十分活躍。在認真聽取大家發言后，胡錦濤說，代表們的發言講真話、說實情、談問題、提建議，既體現了當家作主的精神和責任，又體現了對黨和政府的信任和期待。胡錦濤在發言中表示完全贊成政府工作報告，並對5年來全國以及江蘇省經濟社會發展取得的顯著成就給予充分肯定。接著，胡錦濤就深入貫徹落實科學發展觀、推動經濟社會又好又快發展發表了意見。

　　胡錦濤強調，科學發展觀第一要義是發展。我們必須堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展。同時，發展必須是全面協調可持續的發展。加快轉變經濟發展方式是關系國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務。轉變經濟發展方式抓得越早、抓得越緊、抓得越實，就能越快打開發展新局面、贏得發展新優勢。要切實貫徹執行中央關於加強和改善宏觀調控的政策措施，切實提高自主創新能力，切實優化產業結構，切實統籌城鄉發展，進一步提高經濟發展的質量和效益。

　　胡錦濤說，黨的十七大第一次明確提出要建設生態文明，標志著我們對社會主義現代化建設規律的認識進一步深化。要認真貫徹節約資源和保護環境的基本國策，真正把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，推動生態文明觀念進一步深入人心，推動節能減排、污染防治等重點工作落實，推動可持續發展體制機制盡快形成。

　　胡錦濤指出，改革開放30年來的事實表明，沒有改革開放，就不可能有社會主義現代化建設的巨大成功，就不可能有人民生活水平的大幅提高，就不可能有國家綜合國力的極大增強。今天，要進一步解決制約我國經濟社會發展的深層次矛盾和問題，實現科學發展，必須堅定不移地把改革開放繼續推向前進。

　　胡錦濤說，最近這場低溫雨雪冰凍災害警示我們，越是經濟社會向前發展，越是現代化程度不斷提高，就越不能忽視可能發生的風險。要深入總結、舉一反三，進一步增強全社會風險防范意識，進一步完善應急管理體制機制，進一步加強各種應急物資儲備，進一步提高危機處理水平，真正把這場抗災救災斗爭的經驗轉化為更好抵御風險的措施和能力。隻要我們始終憂患在心、准備在先，居安思危、防患未然，就一定能夠經受住各種考驗、戰勝各種困難和風險，不斷奪取全面建設小康社會新勝利。

　　中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮參加了審議。